INSTITUCIONALIZACIÓN INFORMAL, ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E HIPERPRESIDENCIALISMO EN LAS NUEVAS POLIARQUÍASconceptuales

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INTRODUCCIÓN

La Tercera Ola de democratización, que significó la transición de muchos sistemas autoritarios del mundo hacia otros, democráticos, no aseguraba su instauración, pero fomentó a liberar un enorme conjunto de fuerzas populares, sociales y políticas que habían estado suprimidas durante el período anterior.

Los nuevos regímenes políticos democráticos generaron desafíos conceptuales para definir el término democracia entre los intelectuales que más han teorizado al respecto. Dichos inconvenientes rondan en las discrepancias acerca de los criterios utilizados para diferenciar los casos democráticos de los que no lo son, generando así, una gran cantidad de definiciones y calificativos para el término de democracia1. O’Donnell sostiene que esas nuevas poliarquías, siguiendo la definición procedimental clásica de democracia aportada por Robert Dahl2, no se están encaminando hacia regímenes democráticos representativos, institucionalizados, como las poliarquías más antiguas, sino que pertenecen a un tipo diferente. Entender la caracterización brindada por O’Donnell respecto de las democracias delegativas y la institucionalización informal, resulta vital para entender la calidad democrática que las caracteriza y los problemas que deben afrontar.

LAS NUEVAS DEMOCRACIAS

Definición de democracia

De todas las definiciones propuestas de democracia, hay un consenso general en la utilización del concepto propuesto por Dahl3. Huntington utiliza en su estudio la definición basada en procedimientos. En la democracia, el procedimiento principal consiste en la selección de líderes a través de elecciones competitivas. Se refiere a la definición de democracia de Schumpeter, que define el método democrático como el acuerdo institucional para llegar a las decisiones políticas, en el que los individuos ejercitan el poder de decidir por medio de una lucha competitiva mediante el voto del pueblo. Este tipo de definición de procedimientos es el único que proporciona la precisión analítica y los referentes empíricos que hacen que el concepto sea útil. Siguiendo la tradición schumpeteriana, el estudio define un sistema político del siglo XX como democrático siempre que la mayoría de los que toman las decisiones colectivas del poder sean seleccionados a través de limpias, honestas y periódicas elecciones, en las que los candidatos compiten libremente por los votos y en las que virtualmente toda la población adulta tiene derecho a votar. La democracia, en este sentido, abarca dos dimensiones: competencia y participación, que Dahl toma como decisivas para la poliarquía.

Institucionalización informal

O’Donnell critica la noción de que muchas de las nuevas poliarquías no consolidadas no están, o están pobremente, institucionalizadas, en comparación con las poliarquías antiguas. Sostiene, en cambio, que esas nuevas poliarquías comparten una misma situación, son democracias delegativas, a diferencia de las viejas poliarquías institucionalizadas. El término delegativa involucra una concepción y práctica del poder ejecutivo que presupone que éste tiene derecho, delegado por el voto, de actuar como le parezca. Asimismo, afirma que las democracias delegativas son hostiles a los patrones de representación normales de las democracias institucionalizadas, a la creación y fortalecimiento de instituciones políticas y, principalmente, a la accountability horizontal4. Asimismo, la democracia delegativa tiende a despolitizar a la población (excepto en períodos electorales).

Los casos latinoamericanos que clasifica como poliarquías cumplen con la condición de que las elecciones están institucionalizadas.

En muchas nuevas poliarquías, la institución de las elecciones funciona como lo dice la regla, pero otras instituciones no funcionan de la misma manera. Cuando la adecuación del comportamiento y las expectativas de comportamiento se acercan a las reglas formales, se puede decir que todas o la mayoría de las instituciones y reglas formales de la poliarquía han alcanzado plena institucionalización. Cuando las reglas informales están ampliamente difundidas y tienen raíces profundas (correspondientes a los comportamientos), se puede decir que esas reglas están altamente institucionalizadas.

Las instituciones informales, en ocasiones encubiertas, tienen enorme influencia en muchas nuevas poliarquías, tales como el clientelismo y el particularismo, diversos tipos de relaciones no universalistas que se consideran corruptas.

Sostiene que el particularismo antagoniza con uno de los aspectos principales del complejo institucional de la poliarquía: la distinción conductual, legal y normativa entre la esfera pública y la privada. Esta diferenciación es un aspecto importante de la institucionalización formal de la poliarquía. Se espera que los individuos que asumen roles en las instituciones políticas no están dominados por motivos particularistas sino por concepciones orientadas al bien público. En el particularismo esta noción es raramente respetada.

Aún así, la democracia en tales países resiste, aunque las mismas no funcionan de acuerdo a las reglas formales. Esto le obliga a reflexionar que la persistencia de esa división, entre las reglas y el comportamiento real, no presupone una amenaza para la supervivencia de las poliarquías.

Pero la consecuencia principal que genera la institucionalización informal de las poliarquías está relacionada con la borrosa línea de división entre lo público y privado, en la que la rendición de cuentas encuentra serios obstáculos.

Accountability horizontal

Por definición, en estos países está vigente la dimensión electoral de la accountability vertical. Si bien la institucionalización de las elecciones genera la existencia de la accountability vertical y una observancia de la prensa razonablemente libre, y de varios segmentos activos de la sociedad, carecen de la accountability horizontal, los controles que presuntamente deberían ejercer organismos estatales sobre otros organismos estatales. La debilidad de la accountability horizontal implica que el componente liberal y republicano de muchas de estas poliarquías es débil. Su concepción se basa en la compleja síntesis de tres corrientes históricas o tradicionales: democracia, liberalismo y republicanismo, que han convergido en las instituciones y en la práctica de las poliarquías modernas. Asimismo, considera que esta convergencia es parcialmente contradictoria, en el sentido de que alguno de los principios básicos de cada una de estas corrientes es inconsistente con los principios básicos de otras. Esta inconsistencia imprime a las poliarquías, además de algunas de sus irritantes dificultades, sus características distintivamente dinámicas y abiertas.

El componente liberal expresa la idea de que existen ciertos derechos que ningún tipo de poder, especialmente el estatal, puede invadir. El componente republicano refiere a la idea de que el desempaño de funciones públicas es una actividad dignificante que exige cuidadosa sujeción a las leyes y entrega al bien público, por más que implique el sacrificio de los intereses privados. Tanto el componente liberal como el republicano plantean la distinción entre la esfera pública y la privada. La tradición democrática ignora estas distinciones, en los hechos puede haber actividades privadas, y quienes participan en las decisiones colectivas no son una elite virtuosa, sino que llevan una activa vida privada, pero el demos tiene pleno derecho a decidir en todo asunto que considere apropiado.

Todo derecho que existe es derecho emitido y/o respaldado por el Estado a través del sistema legal. La otra cara del Estado son sus burocracias, fuentes de importantes recursos de poder que se deberían movilizar cuando entran en juego cuestiones de accountability horizontal.

Los límites están estrechamente relacionados con la frontera privado/pública, puesto que quienes desempeñan roles en la esfera pública están obligados a seguir reglas universales y públicamente orientadas, no sus intereses particulares. La efectividad de esas reglas depende de agencias estatales que controlen aquello. Estas agencias autorizadas deben tener autonomía suficiente respecto de las agencias que controlan. Este es el viejo tema de la división de poderes y de los pesos y contrapesos entre ellos. Incluye las instituciones clásicas del ejecutivo, legislativo y judicial, pero en las poliarquías contemporáneas también abarca a diversas agencias de supervisión, contralorías, fiscalías, etc. La accountability horizontal efectiva no es producto de agencias aisladas, sino de redes de agencias que incluyen, en su cima, un poder judicial comprometido con esa accountability. Para que sean autónomas, estas agencias deben tener fronteras bien delimitadas, reconocidas y respetadas por los actores relevantes, y los actores jurídicos deben poder protegerlas.

O’Donnell caracteriza dos direcciones fundamentales en las que la accountability horizontal puede resultar violada: una ocurre cuando una agencia estatal invade ilegalmente la autoridad de otra (transgresión), y la segunda cuando los funcionarios públicos obtienen para sí mismos ventajas ilícitas (corrupción). El autor sospecha que en el largo plazo la transgresión es más peligrosa que la corrupción para la supervivencia de la poliarquía, su sistematicidad liquida a la democracia, mientras que la generalización de la corrupción la deteriora pero no la elimina. Además la transgresión ejerce un obstáculo más fuerte que la corrupción a la emergencia de agencias estatales relativamente autónomas.

La corrupción representa una preocupación importante en muchas nuevas poliarquías. Entiende la corrupción en parte como expresión y en parte como consecuencia de la debilidad de la accountability horizontal.

La combinación de elecciones institucionalizadas, particularismo con institución política dominante y gran brecha entre las reglas formales y el comportamiento tiene fuerte afinidad con concepciones y prácticas delegativas y no representativas de la autoridad política.

Mientras que las poliarquías formalmente institucionalizadas exhiben distintas combinaciones de democracia, liberalismo y republicanismo, las poliarquías informalmente institucionalizadas son democráticas cuando incorporan el componente plebiscitario del gobierno delegativo, fuertemente mayoritarias. Pero sus componentes liberal (distinción entre lo público y lo privado) y republicano (virtud de servicio de los funcionarios) son débiles.

Finalmente sostiene que el particularismo generalizado, gobierno delegativo, débil accountability horizontal y la consiguiente baja transparencia de los procesos de representación y elaboración de políticas tienen dos consecuencias negativas. Una es que la falta generalizada de controles protege y realimenta viejas prácticas autoritarias. La otra es que se introducen fuertes sesgos, en términos de influencia sobre la elaboración e implementación de políticas, en favor de intereses particulares.

Hiperpresidencialismo

La falta de instituciones eficaces que representen y articulen los múltiples intereses surgidos del seno de la sociedad civil, que desarrollen e implementen políticas eficaces y coherentes tendientes a solucionar los problemas más acuciantes de la sociedad, es compensada con un hiperpresidencialismo. La urgencia de soluciones a la crisis económica prolongada permite que un presidente asuma poderes absolutos en pos de una solución efectiva. La centralización del poder en el Ejecuti

vo se torna necesaria para aumentar la capacidad política del Estado. Surgen como “salvadores de la patria”, que investidos de poder presidencial a través de la institucionalización de las elecciones, conciben su poder como un virtual cheque en blanco en términos de autoridad. Es de esperar que los presidentes electos utilicen su legitimidad electoral para justificar la usurpación creciente del poder político, y el éxito que obtengan va a depender de la capacidad y libertad de acción que le otorguen determinados actores políticos, como las fuerzas armadas, así como de la habilidad de los opositores para impedírselo5.

CONCLUSIONES

La institucionalización de las elecciones implica que las nuevas democracias, entre ellas la Argentina, gozan de un grado aceptable de accountability vertical. Sin embargo, adolece de un grado mínimo de accountability horizontal, condición sine qua non para el imperio de la ley y el estado de derecho. Esta falta –o falla- de controles horizontales, representa una amenaza directa a la democracia, puesto que socava la gobernabilidad, al permitir discrecionalidad en las decisiones del Ejecutivo. Asimismo, burla, de cierto modo, los mecanismos de pesos y contrapesos y la división de poderes, característica del presidencialismo.

Asimismo, contar con un sistema de accountability horizontal, significa tener una herramienta crucial para lograr disminuir los altos niveles de corrupción que persisten en los regímenes latinoamericanos. La corrupción resulta desestabilizadora, ya que tiende a ser sistémica, es decir, a penetrar todos los ámbitos de decisión y lleva a la rutinización de tales prácticas. Es denominada hipercorrupción, donde los sistemas son altamente corruptos y las acciones corruptas no pueden individualizarse.

La teoría sobre corrupción, sostiene que los mecanismos de rendición de cuentas son un requisito necesario para controlar la corrupción, ya que limita la existencia del monopolio y discrecionalidad de la decisión pública6, entre otros. La obligación de rendir cuentas disminuye el margen de acción para el cohecho.

Asimismo, la falta de controles horizontales genera impunidad, los funcionarios públicos se sienten libres para incurrir en actos de corrupción, utilizando la función pública para beneficio privado, desmantelando el Estado y saqueando las arcas públicas, sin haber posibilidad de que tales ilícitos sean castigados.

En la República Argentina durante los años ’90 se observa un claro ejemplo de las consecuencias de una baja o nula accountability horizontal. La desarticulación sistemática de los mecanismos de control horizontal llevada a cabo durante el mandato de Menem produjo graves consecuencias para las instituciones democráticas. Durante esa década, se produjo un proceso de desarticulación y supresión de los check and balance, tanto sea mediante el disciplinamiento partidario presente en el Congreso, o a través de sobornos, y mediante un Poder Judicial ausente, cooptado por el Ejecutivo. La combinación de todos estos medios de anulación de controles horizontales, sumado a la gran cantidad de reformas estructurales, económicas y políticas, generó un marco propicio para la escalada de corrupción. La década del ’90, cuyo punto final y crítico golpeó en la crisis del 2001, afectó seriamente la accountability vertical, puesto que se generalizó el llamado “voto bronca” y aumentó el voto en blanco, como forma de manifestar el malestar y disconformidad de la sociedad frente a los dirigentes políticos.

En lo que corresponde a los últimos años, si bien se ha modificado en gran forma el escenario de los ’90, todavía existe mucho por hacer respecto del reforzamiento de la accountability horizontal. Existen aún agencias estatales de control que funcionan bajo la órbita del Poder Ejecutivo, siendo prácticamente inconcebible e impracticable la investigación actos ilícitos de funcionarios superiores, como podría ser el caso de los presidentes, dado que las agencias encargadas de tal tarea dependen precisamente del Ejecutivo.

Asimismo, considero que otro aporte hacia un mejor mecanismo de accountability horizontal sería la correcta utilización de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), puesto que un recurso excepcional, no debería ser utilizado de forma habitual, de esta manera se estaría omitiendo la labor de uno de los poderes embestidos por votación popular (el Legislativo) en desmedro de la división de poderes.◊

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