Luces y sombras del proceso de integración: 25 años de Mercosur

El 26 de marzo de este año se cumplieron 25 años de la firma del Tratado de Asunción, el cual dio origen al Mercado Común del Sur (Mercosur), bloque regional integrado en la actualidad por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela (Bolivia se incorporó como miembro pleno el 17 de julio de 2015 y Venezuela el 12 de agosto de 2012).

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En el mencionado Tratado se estableció la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre países; el establecimiento de un arancel externo común (AEC) y la adopción de una política comercial común; la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados partes y la armonización de las legislaciones para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.

A su vez, su existencia como persona jurídica de Derecho Internacional fue decidida en el Protocolo de Ouro Preto, firmado el 16 de diciembre de 1994, que entró en vigor el 15 de diciembre de 1995.

Dicho Protocolo estableció un AEC, y desde el año 1999 existe una zona libre de aranceles entre sus integrantes, aunque exceptuando a una serie de productos, entre ellos el azúcar.

Tal como mencionábamos en un artículo previo, “el objetivo principal de la creación de este bloque consiste en incrementar la eficiencia y la competitividad de los países miembros, consolidando mercados más amplios y promoviendo el desarrollo económico de las economías a través del uso eficiente de los recursos disponibles en la región, a fin de lograr una unidad comercial que les permita insertarse y competir a nivel internacional” .

El camino hasta aquí no fue fácil y no estuvo exento de altos y bajos. El objetivo de este artículo es analizar la evolución del bloque regional durante este cuarto de siglo, como así también que ganaron y que perdieron cada uno de los países miembros, ya que las relaciones políticas y económicas se han modificado con las alternancias de mandatos.

En primer lugar se realizará un balance general del bloque regional, destacando los aspectos positivos y negativos de la trayectoria comenzada en el año 1991. A continuación se analizará el Mercosur hacia adentro, centrando el estudio sobre las asimetrías estructurales del bloque, y los (insuficientes) mecanismos que se han implementado a fin de sortear dichas diferencias. Luego se estudiará la relación del Mercosur con otros países y/o espacios regionales, centrando dicho análisis en los cambios más recientes de la dinámica política y económica a nivel global. Por último, se presentarán las consideraciones finales a las que se arribarán al finalizar el análisis.

Mercosur: balance positivo y negativo del bloque regional

Luego de 25 años de funcionamiento, es necesario analizar la dinámica del Mercosur tanto “hacia adentro” como “hacia afuera”. No obstante, antes de estudiar cuestiones más del tipo estructural, deben identificarse los aspectos positivos y negativos de la trayectoria del bloque.

Debido a que Bolivia y Venezuela se han incorporado de manera reciente, incluirlos en el análisis del cuarto de siglo del espacio de integración desvirtuaría los resultados, por lo que el estudio se centra en los cuatro países miembros fundadores.

En primer lugar, los aspectos positivos del Mercosur se concentran básicamente en aspectos cualitativos: los países miembros no sólo lograron establecer una relación razonable, sino que también han logrado mantenerla en el tiempo, a pesar de los vaivenes (no menores) derivados de diferencias políticas. Asimismo, ha prevalecido un ambiente de paz y armonía, y se ha avanzado en la circulación de las personas, el cuidado y respeto de los derechos humanos de los ciudadanos.

En tanto, las debilidades parecen ser una carga mayor para el espacio de integración, debido a que la mayor parte de los aspectos cualitativos han presentado un desempeño negativo a lo largo de este cuarto de siglo.

A pesar de ser un bloque “joven”, los incumplimientos de normas y plazos por parte de los países miembros han perjudicado la actuación conjunta, y las relaciones entre ellos, sobre todo en momentos de tensión política, se han visto afectadas.

Por otra parte, el desempeño comercial ha sido muy débil, principalmente durante los últimos años. Para esto basta repasar las cifras correspondientes al año 2015: las exportaciones de los cuatro países fundadores se “desplomaron” un 16% en promedio, mientras que si se incluye Venezuela, la contracción es muy superior, ya que los envíos al exterior de este país cayeron un 49% el año pasado. En tanto, analizando las cifras para atrás, el resultado de 2015 estuvo en línea con los años previos: en 2014 las exportaciones agregadas cayeron un 9,6%, en 2013 un 1% y en 2012 un 2,2%.

Además de los “flojos” resultados comerciales, también existen problemas para el correcto funcionamiento del intercambio, tanto intra como extra bloque: el AEC, el cual implica la existencia de un arancel común de importación a todos los países que integran el bloque frente a terceros, se encuentra afectado por numerosas excepciones, y algunos de los países miembros, por motivos de coyuntura económica doméstica, han implementado restricciones al intercambio al interior de la región.

Por otra parte, si bien durante la década de los ’90 la integración productiva entre Brasil y Argentina avanzó de manera sustancial (el comercio intra-industrial entre los dos países alcanzó su máximo en el año 1998), no fue así con los restantes países miembros. Asimismo, los cambios económicos estructurales prevalecientes a partir del nuevo milenio llevaron a los inversores a ver a los países del bloque como “sustitutos” y no como “complementarios”: lo que en un principio era una fortaleza, se convirtió con el paso de los años en una debilidad.

Además, a partir de los 2000 comenzó a “desintegrarse” todo el proceso llevado a cabo: la integración se interrumpió por obstáculos a la inversión entre sus miembros, tales como la imposibilidad de remitir utilidades o los límites –o prohibiciones- para importar insumos básicos para la producción, y la coordinación de políticas macroeconómicas estuvo ausente.

Por último, el desarrollo institucional a nivel supranacional ha sido muy pobre, y el grado de integración del Mercosur con el resto del mundo ha sido muy bajo.

Asimetrías estructurales: Mercosur “hacia adentro”

Más allá de los datos de coyuntura del bloque regional, los cuales permiten hacer un breve balance, es necesario realizar un análisis con mayor profundidad, con el objetivo de identificar aspectos estructurales que se encuentran vigentes desde el origen del espacio de integración.

En primer lugar, como ya se mencionó, las asimetrías estructurales del Mercosur datan desde la constitución del bloque regional, y las mismas han constituido una de las principales causas de disputas entre los países miembros de mayor tamaño relativo (Brasil y Argentina) con los de menor tamaño (Paraguay y Uruguay).

Los dos relativamente más grandes fueron los más beneficiados tras la conformación del bloque. Tal como se mencionó en el apartado anterior, el comercio intra-industrial entre estos dos países alcanzó su máximo en 1998, en sectores con alta generación de valor agregado y un nivel elevado de inversión en investigación y desarrollo (I+D), tales como automotriz, bioquímica y farmacéutica y biotecnología, entre otros.

Esto estuvo explicado además de por las condiciones de integración regional, por los dos grandes mercados internos que proporcionan estos países.

Debido a esto, la mayor integración productiva sólo se concentró en Brasil y Argentina, dejando “fuera de juego” a Paraguay y Uruguay, los cuales cuentan con pequeños mercados domésticos, insuficientes para absorber por si solos volúmenes de producción compatibles con la generación de economías de escala.

Por otra parte, las notables diferencias de mercados internos de los cuatro miembros fundadores ha llevado a que existan diversos esquemas de relaciones comerciales con el resto del mundo: mientras los dos mayores socios, con amplios mercados domésticos se insertan en el mundo con una política del tipo “proteccionista” (a fin de garantizar mercado a los productores locales, en detrimento de la producción del resto del mundo), los más pequeños son de tipo más “aperturista”, ya que, como se mencionó con anterioridad, sus mercados no cuentan con el tamaño necesario para que las firmas localizadas en ellos puedan tener economías de escala, por lo que es más barato importar que producir en el mercado interno.

La falta de garantía de acceso al mercado ampliado también operó en contra de los dos países más pequeños: las inversiones se radicaron de esta forma en Brasil y Argentina. Esto llevó a que el acuerdo de integración tuviera un tratamiento especial y diferencial a favor de los países miembros de mayor tamaño.

No obstante, desde el bloque, con el fin de reducir las mencionadas asimetrías, en el año 2004 se constituyó el Fondo para la Convergencia Estructural (Focem) del Mercosur, el cual se encuentra operativo desde 2006 y constituye el primer mecanismo solidario de financiamiento al interior del espacio de integración. El Focem se base en un sistema de aportes y distribución de recursos en forma inversa: esto indica que los países con mayor desarrollo económico relativo realizan mayores aportes y, a su vez, los países con menor desarrollo económico relativo reciben mayores recursos para el financiamiento de sus proyectos.

Los aportes de los países miembros tienen como destino financiar proyectos de mejoramiento de infraestructura, competitividad de las empresas y desarrollo social en los países del Mercosur. Además también financia proyectos para el fortalecimiento institucional del bloque. En 2015, el Consejo del Mercado Común (CMC) dio continuidad al Focem por 10 años más.

Por último, debe destacarse el perfil productivo de la región: la diversidad de recursos naturales con los que cuenta, las denominadas “ventajas comparativas”, permite el desarrollo de las actividades en las cuales cada país se especializa. Sin embargo, esto le juega en contra a la región en el largo plazo, tal como ocurre en la actualidad, debido a la alta dependencia de estos países a la producción y las exportaciones de materias primas: con los precios de los commodities en niveles records, se desincentivó por varios años la diversificación del perfil productivo de estos países, los cuales no han hecho mucho esfuerzo por avanzar en la producción de productos manufacturados de origen agropecuario o industrial de mayor valor agregado. De esta forma, continúan coexistiendo sectores de alta productividad ligados a las exportaciones de productos primarios, con sectores manufactureros de productividad media, sin miras a poder insertarse de manera competitiva en los mercados internacionales.

El bloque regional “hacia afuera”

En la actualidad, el bloque sudamericano y la Unión Europea continúan las negociaciones comenzadas en 1999 por un acuerdo comercial entre ambos bloques regionales. Pero, “¿cómo negociar hacia fuera cuando las principales diferencias existen hacia adentro? Es una buena pregunta para tratar de entender que pasa en el Mercosur al momento de negociar un tratado de libre comercio (TLC) con la UE”.

Uno de los principales problemas para “cerrar” el acuerdo es la sensibilidad que existe en torno al sector agrícola: mientras los países de la UE son muy proteccionistas, las economías del Mercosur cuentan con ventajas comparativas de producción.

Esto da lugar a dos concepciones distintas a la hora llegar a un acuerdo: el Mercosur plantea una estrategia ofensiva en cuanto al sector agrícola pero defensiva en cuanto a reasignar espacios en los sectores industriales y de servicios; y la UE es agresiva en la búsqueda de mercados para ubicar su excedente industrial, pero defensiva en torno a la cuestión agrícola.

Sin embargo, aunque el Mercosur sigue tratando de acordar con el viejo continente, la dinámica del comercio mundial hoy se ha trasladado de Estados Unidos y Europa a la región de Asia – Pacífico. Y aprovechando la nueva dinámica de los intercambios globales, el grupo de países latinoamericanos con salida al Pacífico (Chile, Colombia, México y Perú) que percibieron por donde pasará el comercio durante los próximos años, conformaron la Alianza del Pacífico en el año 2011.

En este nuevo escenario mundial, una “alianza amplia” entre ambos bloques, aun con las diferencias entre los mismos y hacia su interior, “dotaría de mayor peso global a la región (… y) constituiría una oportunidad histórica de avanzar en un esquema de integración”. No obstante, debe destacarse que por el momento el acercamiento sólo puede ser débil, ya que no es posible crear un bloque conjunto con integración arancelaria: mientras los países de la Alianza del Pacífico alcanzaron la desgravación de más del 90% de los productos entre sus miembros, el Mercosur tiene un AEC, variable entre 0 y 20%, pero con libre circulación de bienes y servicios entre sus países miembro. En este contexto, no es realista postular una integración en esta materia, pero en el largo plazo sería muy beneficiosa para todos los países.

Consideraciones finales

Si bien en la actualidad el Mercosur se compone de seis países, el análisis se centra en los cuatro iniciales (debido a que la incorporación de Bolivia y Venezuela ha sido muy reciente y no permite analizar la tendencia de largo plazo), los cuales han andado estos primeros 25 años a la par.

No ha sido un camino sencillo, y si bien el balance parece ser menos positivo de lo esperado, el bloque aún puede decidir “dar un volantazo” y cambiar el rumbo, o puede seguir como hasta ahora.

En el primer caso, el Mercosur debe elaborar una estrategia de regionalismo abierto, es decir, concentrar sus esfuerzos en salir “hacia afuera” en conjunto; mientras que en el segundo, la opción en insistir con la integración regional, la cual ha permitido llevar adelante escasos acuerdos extra-región, e integrar de manera plena a los nuevos países miembros. La estrategia elegida definirá el futuro del Mercosur en el espacio político y económico global.

Por otra parte, a pesar que el Mercosur firme TLC con la UE o se integre con la Alianza del Pacífico para comercializar con los países asiáticos, es imperante que logre mayor integración física, comercial y energética con el resto de los países del continente.

Asimismo, dado que en la actualidad uno de los objetivos es aprovechar las condiciones naturales de los países miembros del Mercosur para incrementar el comercio con la región Asia – Pacífico, la región más interesada en las materias primeras que produce América Latina, debe tenerse en cuenta la necesidad de industrializar e integrar productivamente las economías, las cuales no pueden continuar siendo de forma exclusiva proveedoras de materias primas. En este contexto, si el espacio de integración desea consolidarse en el largo plazo, se torna necesario agregar valor y conocimiento, sólo de esta forma el proceso comenzado en 1991 será exitoso.