Libia se encontraba inmersa en un proceso de reaproximación a Occidente durante los últimos años, a partir de que Kadhafi anunciara en el año 2003 que su país renunciaba al programa de armas de destrucción masiva que estaba llevando adelante, y que inspectores internacionales podrían ir a ver las instalaciones[1]. Se iniciaba así un proceso de reconstrucción de sus relaciones con el Reino Unido y con Estados Unidos, principalmente, y una era de liberalización económica, acuerdo petrolíferos e inversiones extranjeras. Estados Unidos anunció en el año 2006 que se reanudaban las relaciones diplomáticas, y el Reino Unido, bajo el gobierno de Tony Blair, comenzó a construir profundos lazos comerciales, ayudados por dos visitas oficiales a Trípoli en los años 2004 y 2007.
Pero este gradual proceso se interrumpió a partir de febrero del 2011, cuando, en medio de una ola de revueltas que, habiendo comenzado en Túnez y Egipto, se extendían ya por varios países del denominado “mundo árabe”, comenzaron a registrarse manifestaciones y hechos de violencia en varias ciudades de Libia. Estas protestas desafiaban abiertamente el liderazgo de Muammar Kadhafi, entronizado en el poder desde el año 1969, cuando participara del derrocamiento de la monarquía encabezada por el Rey Idris. Con el paso de las semanas, la situación fue escalando, dando paso a una verdadera guerra civil entre fuerzas leales al régimen de Kadhafi, y fuerzas opositoras a su figura y su forma de dirigir el país.
Ausentes estaban en Libia algunas condiciones y elementos que, presentes en otros países que vivieron profundas crisis como Túnez y Egipto, habían representado un freno o restricción a la clase de desenlace que finalmente se dio en Libia, con una extremada violencia entre dos facciones organizadas, una verdadera guerra civil.
En primer lugar, debemos mencionar el rol de las Fuerzas Armadas.
Las F.F.A.A. neutrales en Túnez, y garantes del orden y de la transición en Egipto, asumieron en Libia un rol más proactivo que en los casos anteriores.
Defendiendo al gobierno y el statu quo contra las protestas por medio de enfrentamientos directos con las fuerzas anti – Kadhafi en las principales ciudades del país, luchando por el control de las mismas. A pesar de no ser el sector más poderoso dentro de Libia, han jugado un rol crucial en intentar sostener a Kadhafi.
Por otro lado, no debemos olvidarnos de otra característica ausente en Libia: instituciones políticas y “partidos políticos”, o alternativas al liderazgo, con mayor o menor organización. No había posibilidad de restringir el accionar de Kadhafi por medio de una alternativa institucional, con una transición ordenada. Existían si grupos opositores, y entre ellos saldría conformado el Consejo Nacional de Transición (representó de todos modos un desafió para Occidente identificar quienes lo componían y establecer interlocutores válidos), pero esto se viaibilizó recién durante los enfrentamientos. La base política de Libia son las tribus, y no los partidos, y son estas las que han desempeñado un rol social y político predominante, en lugar de, por ejemplo, las Fuerzas Armadas[2] Han concentrado el poder desde que Kadhafi conduce el país, repartiéndose posiciones clave, y así sostenido al régimen.
Frente a este panorama, de vacío institucional y ausencia de un marco legal, es que se formó, a fines de febrero, el Consejo Nacional de Transición, cuerpo político que núcleo a los opositores a Kadhafi junto a desertores del régimen, y siendo su sede la ciudad de Benghazi. Mustafa Abdel Jaul, ex – Ministro de Justicia de Kadhafi, se convirtió en el líder del CNT, y ubicó a Mahmoud Jibril como Primer Ministro.
El gobierno libio respondió a la ofensiva rebelde con ataques indiscriminados, barriendo en el camino tanto a civiles como a combatientes, utilizando el aparato estatal militar y de seguridad que controlaba. Las críticas y denuncias sobre lo que ocurría no tardaron en llegar, y es así como, a fines de febrero, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sancionó la Resolución 1970, con la cual se establecía un embargo de armas y se congelaban activos financieros en el exterior de familiares de Kadhafi y miembros del gobierno. Ya comenzaba a discutirse en ese contexto la necesidad de ir más allá, y adoptar medidas más duras, frente a los altos niveles de violencia interna que se vivía en Libia. Una opción planteada era, por ejemplo, establecer una no – fly zone (zona de prohibición de vuelo) sobre Libia, dando lugar a una intervención militar para poner operativa, y esto ya era discutido entre Estados Unidos y sus socios europeos[3].
La idea de la zona de prohibición de vuelo fue ganando adeptos con el correr de los días, por iniciativa, principalmente, de Francia y de Gran Bretaña. Se sumaron los apoyos de la Liga Árabe y de Estados Unidos, mientras que, por su parte, la Unión Africana, se oponía rotundamente a la presencia de fuerzas extra – regionales interviniendo en suelo africano.
La OTAN, por su parte, había comenzado ya con sus planificaciones en caso de que la operación finalmente se desatara.
Finalmente, el 17 de marzo, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 1973, con el objeto de establecer una zona de prohibición de vuelo y proteger a la población civil, dando así luz verde a una intervención militar. Rusia y China no usaron su poder de veto, en lo que constituye un hecho llamativo, y por el cual, implícitamente, no rechazaron la iniciativa (si lo han usado, por ejemplo, en las votaciones sobre Siria). Brasil, Alemania y la India también se abstuvieron de votar.
El liderazgo de Francia y el Reino Unido
La crisis libia ha marcado el regreso a los primeros planos de Francia y del Reino Unido. El primero se ubicó a la cabeza de los esfuerzos internacionales por encontrar una salida a la crisis desde un comienzo, sumando el apoyo del Reino Unido. Juntos, impulsaron e impusieron, con apoyos varios, la Res. 1973 en el Consejo de Seguridad, y acabarían unos días después liderando la intervención militar encabezada por la OTAN, “Unified Protector”, una vez que Estados Unidos entregó el comando y control de la misma. Francia había sido quien propuso en primera instancia la idea de establecer una zona de prohibición de vuelo, y fue el primer país, el 19 de marzo, en realizar operaciones y atacar objetivos en territorio libio.
Las acciones y gestiones del presidente Sarkozy antes y después de que se aprobara la Res. 1973 fueron claves. El día 19 de marzo, organizó en París una conferencia internacional sobre Libia, y ese mismo día, anunció que aviones de su país ya estaban atacando objetivos en Libia, más precisamente en la ciudad de Benghazi, protegiendo a los rebeldes contra el avance de las fuerzas de Kadhafi. Este anuncio cayó mal en los países participantes, en especial en Estados Unidos y Gran Bretaña, ya que no habían sido avisados ni consultados al respecto, y por ende, tomados totalmente de sorpresa[4].
Como describir el accionar francés y británico con respecto a Libia? Previamente a los eventos desatados, ambos países disfrutaban de una relación prolífica y cercana. Francia intentaba venderle a la Fuerza Aérea Libia el avión Dassault Rafale[5] desde el año 2008, y el Reino Unido, reaproximado bajo el gobierno de Tony Blair, disfrutaba de los dividendos económicos de ello.
Francia, que inicialmente había declarado que Kadhafi debía renunciar al poder, cambió su postura y pasó a sostener que debía irse, y que para ello era necesaria una intervención militar, poniendo así fin a los ataques contra civiles. Francia acabaría asesorando y transfiriendo armas a los rebeldes del CNT (Consejo Nacional de Transición), siendo asimismo el primer país en reconocerlo.
Esto le ha permitido a Francia remontar la imagen negativa que dejó su proceder durante las crisis de Túnez y Egipto a principios de año. Este despertó numerosas críticas hacia adentro del país, a tal punto que Sarkozy debió realizar un cambio en la conducción de la política exterior francesa: Michelle Alliot – Marie, la Ministra, fue remplazada, en el medio de la crisis, por Alain Juppe. A partir de allí, Francia dio un drástico giro en su postura, tomando actitudes más proactivas, por ejemplo, en Libia. Sarkozy mismo se encargó de calificar esta reorientación como “una nueva era”[6].
De todos modos, este cambio de postura no evitó críticas dentro de Francia, con respecto a la política exterior de ese país, y la falta de peso en el plano internacional, específicamente en África y Asia, áreas donde se supiera ejercer una gran influencia. Además, se criticaba el acercamiento realizado a los Estados Unidos por el gobierno de Sarkozy, perdiendo así la tradicional voz independiente que Francia tenía en asuntos relevantes de seguridad, y que tanto lo caracterizaba.
Es así que Libia se torna central en la agenda internacional francesa, ya sea como un intento de restaurar a este país en el centro de la escena mundial, reflejando decisión, liderazgo, y nula tolerancia hacia los gobiernos autocráticos (en nombre del “intervencionismo humanitario”), o para apaciguar las críticas internas, de cara a un año electoral que se avecina en 2012.
El Reino Unido, por su parte, sostenía desde temprano también la posición de que Kadhafi debía irse del país, y que imponer una zona de prohibición de vuelo e intervenir militarmente era una posibilidad en caso de que este no diera un paso atrás[7]. El Secretario de Relaciones Exteriores, William Hague, destacaba a comienzos de marzo que el alineamiento con Estados Unidos era total en este sentido[8], al igual que con Francia y Alemania (aunque este último finalmente no apoyaría la intervención militar en Libia).
Hague, asimismo, remarcó los criterios que debían reunirse para intervenir en Libia: una necesidad real, una base legal clara, y un amplio apoyo de la región. Con la Resolución 1973, estos tres criterios a su entender se cumplían, y por ende no había impedimento alguno para tomar acciones[9]. Estos son los mismos que Estados Unidos esgrimía a la hora de hablar de la necesidad de intervenir, y por los cuales cobró gran relevancia la declaración de la Liga Árabe de apoyo a la zona de prohibición de vuelo. Hubo, evidentemente, gran consenso en torno a lo necesario como mínimo para intervenir militarmente.
El accionar proactivo francés fue acompañado por el Reino Unido en todo momento, tanto en el plano diplomático como en el militar, en lo que puede describirse como uno de los primeros frutos de la nueva era de relaciones iniciadas en este último ámbito entre los dos países en noviembre del año pasado, cuando firmaron un Acuerdo de Cooperación en el área de defensa.
Dejando atrás el plano político y diplomático, y con respecto a las operaciones militares, Francia y el Reino Unido tomaron, el liderazgo de las mismas, y acabaron a la cabeza de una ofensiva militar internacional contra Libia cuando Estados Unidos entregó el comando de la misión a la OTAN el día 27.
Llevar el contenido de la resolución al límite también fue tarea de Francia y del Reino Unido, ya que, desde su interpretación, efectivizar la zona de prohibición de vuelo y proteger así a la población civil implicaba atacar blancos militares específicos en territorio libio. Puestos de comando y control, baterías de misiles, bases aéreas, etc. Iban a transformarse en blancos de la futura ofensiva de la OTAN.
La visita del 15 de septiembre de Sarkozy y Cameron a Tripoli[10] fue más que representativa del rol que han jugado estos dos países en el sostenimiento de las fuerzas rebeldes y del Consejo Nacional de Transición y la eventual derrota de Kadhafi. Se convirtieron en los primeros líderes mundiales en visitar en Trípoli al nuevo gobierno, toda una señal del liderazgo ejercido a lo largo de los últimos meses, y de apoyo a los líderes libios.
Un efecto particular que las operaciones en Libia han tenido en Gran Bretaña ha sido en torno al debate sobre los portaviones. La Strategic Defense Review, del año 2010, determinó que hasta el año 2020 la Royal Navy no tendría más portaviones en servicio. Frente al despliegue de tres portaviones por parte de los países de la OTAN para las operaciones (el Charles de Gaulle de Francia, el Guiseppe Garibaldi de Italia, y el USS Bataan de los Estados Unidos), el Reino Unido desplegó el HMS Ocean, buque de desembarco con helicópteros de ataque del Ejército británico sobre cubierta. (Combinación que también resultó novedosa), y este debate, sobre la utilidad o no de los portaviones, se reavivó.
Como conclusión, podemos observar como Francia y el Reino Unido ejercieron el liderazgo tanto desde el plano diplomático como desde el militar. En lo diplomático, impulsando desde temprano la necesidad de votar sanciones en las Naciones Unidas y desde el plano militar, liderando los esfuerzos operativos durante la implementación de la zona de prohibición de vuelo sobre Libia. Más allá de algunos intereses puntuales ligados al petróleo y las migraciones, Libia ha servido para corregir el andar de ambos en el contexto de las crisis del “mundo árabe”, y regresar a los primeros planos del tablero mundial.
Estados Unidos: “liderazgo desde atrás” y “multilateralismo prudente”
Resulta interesante considerar y analizar el rol jugado por Estados Unidos, más aun teniendo en cuenta su propio contexto político – económico – militar (prácticamente una parálisis gubernamental, crisis económica, y retirada gradual de Irak en el marco de profundos recortes presupuestarios y una sobre-extensión militar). Esto no debe ser perdido de vista a la hora de buscarle una explicación a su rol secundario y su “liderazgo desde atrás”.
Por momentos, Estados Unidos se vió atrapado por sus disidencias internas, entre, por un lado, la Secretaria de Estado, Hillary Clinton, que favorecía la implementación de una zona de prohibición de vuelo, y, por el otro, el por entonces Secretario de Defensa, Robert Gates, quien a su vez se oponía en principio a esta opción. A la vez, el Subscretario de Estado, sostuvo que su país apoyaba las medidas adoptadas por la comunidad internacional, siempre que estas fueran “short of boot on the ground” (o sea, que no contemplaran el despliegue de fuerzas terrestres).
Los hechos ocurridos en Libia acabaron siendo una muestra y ejemplo de un intento de jugar un rol distinto por parte de los Estados Unidos. Gates fue quien dejó esto en claro, al sostener que el rol de su país iba a ser limitado y de apoyo. Así, rápidamente Estados Unidos redujo su presencia militar en las operaciones sobre Libia, y se dedicó principalmente a esas tareas de apoyo que enunciaba Gates, como el reabastecimiento en vuelo, y tareas de reconocimiento. En un marco cooperativo, se trató de un enfoque de “prudente multilateralismo”, adoptando un camino medio entre la salida de Kadhafi, y la repartición de los costos[11] con socios europeos, basado en principios morales, tratando se restringir su participación.
En principio, el mensaje dado por Barack Obama no fue del todo claro sobe que posición tomaría con respecto a la crisis Libia y Kadhafi. Primero sostuvo que se debía simplemente proteger a la población libia, descartando todo intento de cambio de régimen[12]. Pero Obama finalmente cambió su postura, y sostuvo que Kadhafi había perdido legitimidad, y debía retirarse del poder, abandonando el país. Pero comenzó a surgir aquí una discrepancia entre el objetivo declarado, (que se valla Kadhafi), y como llegar a este objetivo, sin una intervención directa[13]. De todos modos, Estados Unidos endureció su postura, y brindó su apoyo a la Resolución 1970 del CSNU, que establecía sanciones económicas sobre Libia y un embargo de armas.
Obama estaba decidido a no involucrar a su país en un tercer conflicto armado al mismo tiempo. Pero el cambio de postura, que lo llevaría a hacer lo que previamente se negaba a hacer, vino a raíz de la declaración de la Liga Árabe, y su apelación a las Naciones Unidas para que tomaran acciones con respecto a la situación en Libia. El Secretario Gates había marcado como uno de los elementos centrales a tener en cuenta a la hora de decidir una acción militar las opiniones y apoyos regionales, y ahora este apoyo regional aparecía firmemente. Así, se puso fin a la ambigüedad que existía por parte del gobierno estadounidense, que temía comprometerse en nuevas acciones militares, y más aún si se trataba de otro país musulmán. Estados Unidos acabó sumando su apoyo a la Resolución 1973, impulsada por Francia y el Reino Unido, discutiendo la necesidad de una zona de prohibición de vuelo. La justificación estadounidense a su voto a favor de la Res. 1973 fue puramente humanitaria, tal como lo dijo la Embajadora Rice: para proteger a civiles inocentes.
Estados Unidos surgía una vez más como un actor que buscaba un cambio de régimen en Medio Oriente, cuando la resolución 1973 no fijaba esto como finalidad, y la forma de lograr imponer la zona de prohibición de vuelo, a los ojos de los países impulsores de la Res. 1973 dentro de las Naciones Unidas, y los países que preparaban la coalición futura, era por medio de la acción armada. El único camino que encontró Estados Unidos para reconciliar estos dos requisitos, sin comprometerse en otra operación cuyo final no era visible, y para evitar un “overstreach” militar y económico, era dar el primer golpe, y luego retirarse para “liderar desde atrás”.
En términos operativos, el 19 de marzo, Estados Unidos, estableció la zona de prohibición de vuelo sobre, inicialmente, la costa Libia. Comenzaba así la operación “Odyssey Down”, bajo comando y control de los Estados Unidos, y estableciéndose rápidamente un dominio del espacio aéreo y atacando blancos selectivos en suelo libio. Ya desde los inicios, Obama había dejado en claro que su país tenía la intención de transferir el comando y el control de la operación a manos de un comandante de la coalición liderada por la OTAN. Esto ocurrió efectivamente el día 30 de marzo, fecha a partir de la cual Estados Unidos comenzó a retirar del teatro de operaciones sus principales medios aéreos involucrados. Solo permanecerían sus aviones de reabastecimiento en vuelo y aquellos destinados a tareas de recopilación de información. Así, Estados Unidos acabó dando un paso atrás en las operaciones, dejando a Francia y el Reino Unido al frente del esfuerzo operativo, bajo el paraguas de la OTAN, y con la mayor carga[14].
Se ha debatido, en Estados Unidos, otra cuestión interesante: la existencia del “síndrome de Irak”, y los efectos que esto genera sobre la política exterior. Produce posturas vacilantes y ambiguas al aproximarse inicialmente a cuestiones como las de Libia, y como resultado, se adopta una línea de participación limitada, buscando consensos multilaterales, y descartando el envío de tropas terrestres, que significaría un profundo compromiso con la operación. Se mantiene el deseo de disminuir el involucramiento en operaciones militares, ejerciendo un rol de apoyo o de “liderazgo desde atrás”[15].
Se trató entonces de un nuevo modo de intervención, desde el segundo plano, evitando los costos más altos, y dejando “el trabajo sucio” en manos de sus aliados, en este caso Francia y el Reino Unido. Mostró, a la vez, las limitaciones que, a partir de restricciones internas y externas, sufre a la hora de actuar. En Libia, Estados Unidos jugó otro rol, y no el de liderazgo de coaliciones ad – hoc, formadas caso por caso para atender situaciones puntuales (léanse los casos de Kosovo e Irak, principalmente) como suele ejercer. Ha sido más bien un rol de apoyo, y de “liderazgo desde atrás”, dejando el gran peso de las operaciones militares en manos de Francia y el Reino Unido, bajo el paraguas de la OTAN, y con la asistencia de unos cuantos aliados, pero brindando un apoyo clave desde sus capacidades únicas de recolección de información para inteligencia, transmisión de datos, y reabastecimiento en vuelo (una contribución lejos de ser la de mayor peso, pero crucial en sus características, lo que habla de la gran asimetría en términos militares que existe hoy en día).
Este “liderazgo desde atrás” es una muestra de su intento de bajar el perfil en el mundo árabe, concentrarse en Irak y Afganistán, y de las limitaciones operacionales y presupuestarias que esto le impone (en estos dos últimos puntos está su verdadero interés hoy en día: finalizar sus operaciones, y sanear su economía). Ni el liderazgo político ni el militar fueron ejercidos por Estados Unidos, dejando esto en mano de sus socios europeos de segundo rango en términos de capacidades. Si uno considera el contexto en el que se encuentra Estados Unidos, el objetivo fijado (sacar a Gaddafi del poder en Libia), y los bajo costos asumidos, cabe preguntarse si la estrategia elegida por Obama no fue acertada a la luz de los resultados.
El rol del “mundo árabe”, y la importancia del apoyo regional
Luego de suspender la membresía de Libia, el Consejo de la Liga Árabe decidió, por consenso, durante la reunión celebrada el 12 de marzo, apoyar el establecimiento de una “zona de prohibición de vuelo”, en lo que representó un hecho de gran impacto.
Lo novedoso e impactante es que, implícitamente, países árabes estaban dando luz verde para una intervención armada occidental sobre otro país árabe, y que luego algunos países acabarían interviniendo en las operaciones (Qatar y Emiratos Árabes Unidos, específicamente en operaciones aéreas; Egipto con fuerzas especiales).
La Liga Árabe luego solicitó a Naciones Unidas que implementara tal medida, y que decidiera sobre como efectivizar la zona de prohibición de vuelo sobre territorio libio. Según Amre Moussa, el Secretario General del organismo árabe, el objetivo de tal medida era el de “proteger a la población civil…Se trata de una medida preventiva, que debería finalizar una vez que la crisis libia acabe”[16]. De todos modos, agregó que el organismo tenía sus reparos con respecto a una intervención militar, aunque había total acuerdo sobre la necesidad de la medida votada. Esta primera medida (de pedir la zona de prohibición de vuelo) aparece entonces como una acción para presionar a Libia, ya que aún la participación militar no estaba decidida (De todo modos cabe preguntarse como esperaban los líderes árabes implementar y garantizar la ejecución de la misma en caso de que fuese violada).
Solo cinco días después de esta proclamación árabe, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas votó la Resolución 1973, que establecía la creación de la zona de prohibición de vuelo sobre Libia. El llamado árabe a la misma resultó un apoyo fundamental para Francia y el Reino Unido, que apoyaban abiertamente esa medida, y la resultante aprobación de Naciones Unidas de la resolución, y también para la decisión estadounidense de encarar operaciones militares. El Secretario de Defensa Gates había remarcado en su momento la importancia de la opinión de la región, y que cualquier acción requería un fuerte apoyo regional, y que se quería asistir a organizaciones regionales (como la Liga Árabe o la Unión Africana) en el esfuerzo de solucionar la crisis libia.
Finalmente, en el mes de agosto, la Liga Árabe acabó definiendo su postura, apoyando abiertamente a los rebeldes, reconociendo y solidarizándose con el Consejo Nacional de Transición.
Pero la Liga Árabe no fue el único organismo del mundo árabe en darle la espalda a Libia. El Consejo de Cooperación del Golfo (Guf Cooperation Council) también siguió este camino.
Se trató sin duda del paso a posturas más proactivas en cuestiones de seguridad, dejando atrás actitudes pasivas o más bien reactivas, y aproximándose a Occidente para solucionar los focos de inestabilidad. Libia representaba una oportunidad única para actuar de este modo (oportunidad que Irak no había brindado), al tratarse de un país ya aislado diplomáticamente, y con un liderazgo desprestigiado frente al mundo por los hechos que estaban ocurriendo. El costo de involucrarse sería mínimo, y el mensaje dado traería beneficios frente a Occidente, y hacia adentro de los respectivos países también.
Que lectura puede hacerse de la posición de la Liga Árabe? En primer lugar, que su postura ha marcado dos grandes diferencias. En primer lugar, con respecto a la anterior intervención de Occidente en el “mundo árabe”, la de Irak, donde no existió postura alguna similar a la tomada en ocasión de la crisis libia. Segundo, se marcó una diferencia con respecto a las crisis desatadas en otros países, propiamente con respecto a la de Bahrein, despertando así críticas por la existencia de un “doble estándar” para medir las situaciones.
Con respecto al “doble estándar” para dar respuesta a cada situación, se sostiene que es manifestación de ello el hecho de que se mandaron tropas a Bahrein para mantener el statu – quo, y no en apoyo de los manifestantes, situación contraria a Libia, donde hubo un posicionamiento de lado de las protesta y en contra del gobierno. En Bahrein, Arabia Saudita, junto a los Emiratos Árabes Unidos, ingresaron con tropas para sostener a la monarquía sunnita, en manos del Rey Hamad Bin Eissa al – Khaufa, el día 15 de marzo (tres días después de declarar el apoyo a la zona de prohibición de vuelo). Aunque esta operación se realizó bajo el paraguas del Consejo de Cooperación del Golfo, la Liga Árabe emitió un comunicado donde sostenía “ la legalidad de la entrada de fuerzas a Bahrein, basado en el Acuerdo de Seguridad Conjunto entre los países miembros del Consejo de Cooperación del Golfo”.
Ha habido lecturas que, por otro lado, marcan que se trata de un giro dentro del mundo árabe, que aprendió de Túnez y Egipto, y ahora adopta una retórica más vinculada a la asistencia humanitaria y la defensa de los Derechos Humanos? La declaración de la Liga fue justificada en términos humanitarios, y los líderes árabes, advertidos del humor popular existente en la región, deciden condenar la injusticia existente contra un pueblo árabe por parte de su líder, allí donde, en realidad, más condenable se volvía la situación, y la relación costo – beneficio se hacerlo era más favorable.
No ir en contra de la opinión pública mundial resultaba importante, ya que dejar la imagen de que se apoyaba (tácita o explícitamente) a un líder tan vapuleado y desprestigiado como Kadhafi traería críticas e importantes costos. Al fin y al cabo, la opinión pública mundial se encontró focalizada en Libia, y no lo que, al mismo tiempo, ocurría en Bahrein. Lo que ocurría aquí quedó tapado, al igual que los propios conflictos domésticos.
Cabe preguntarse, lógicamente, cuanto habrá pesado en la postura de la Liga Árabe el factor interno, y el peso de las propias protestas que muchos de sus miembros vivieron este año, frente a condiciones similares en algunos casos a las que existían en Libia (desempleo, represión, nula vida electoral, inflación, etc).
El apoyo de la Liga Árabe a la zona de prohibición de vuelo, y su involucramiento en la cuestión libia, se operacionalizó a partir de la participación en “Unified Protector” de dos países miembros: Qatar y Emiratos Árabes Unidos (que pusieron a disposición 6 aviones de combate Mirage 2000 y dos aviones de transporte C – 17 Globemaster, y 6 aviones de combate F – 16 Fighting Falcon junto a otros 6 aviones Mirage 2000, respectivamente). Egipto, por su parte, proveyó personal de sus fuerzas especiales para entrenar y asesorar a los rebeldes libios. Las contribuciones de estos dos países también se adscriben dentro de sus propios intereses: los Emiratos Árabes Unidos intentan mostrar la efectividad de su poder disuasorio, producto de las grandes adquisiciones de armas realizadas en los últimos años, y Qatar busca ubicarse en el centro de la escena en cuestiones humanitarias y de gran interés popular.
Este accionar árabe dejó ver la importancia del apoyo regional para legitimar acciones. Es la misma Resolución 1973 la que destaca “el importante rol de la Liga Árabe en asuntos relacionados al mantenimiento de la paz mundial y la seguridad regional”, y requiere a la vez que los países miembros de la Liga “cooperen con otros estados miembros (de Naciones Unidas) en la implementación de las medidas tomadas para proteger a los civiles libios”. El mundo árabe demostró que también tiene sus intereses, y condenará e intervendrá, o no, según el costo que exista y el beneficio de hacerlo. Defendiendo el statu quo en Bahrein, o apoyando a los rebeldes en Libia, todo responde a un análisis en términos de costo – beneficios, y del escenario geopolítico.
La intervención de la OTAN
Un hecho que marcará lo ocurrido en Libia será la intervención de la OTAN, junto a algunos países aliados, conformando una coalición “ad- hoc”.Desde el 25 de marzo, esta comenzó a comandar y a ejecutar operaciones militares sobre territorio libio, bajo el marco de la Operación “Unified Protector”. Así, se hacia cargo de poner en ejecución la Resolución 1973 de las Naciones Unidas, adoptada el 17 de marzo, que llamaba a proteger a los civiles libios utilizando “todos los medios necesarios”, y a crear una zona de prohibición de vuelo, como modo de proteger a la población civil. A la vez, efectivizaba el embargo de armas decidido previamente, el 17 de febrero, mediante la Resolución 1970 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
La letra de la propia resolución, que determinaba el uso de “todos los medios necesarios” para cumplimentarla, abrió la posibilidad a la intervención militar, primero por parte de Estados Unidos, Francia e Inglaterra, y luego por parte de la OTAN y sus aliados. Esta acabó siendo el brazo ejecutor de la resolución del Consejo de Seguridad, efectivizando la creación de la “zona de prohibición de vuelo”, impulsada inicialmente por el presidente francés, Nicolás Sarkozy, e incluso yendo más allá del espíritu de la misma.
De todos modos, no podemos considerar a la OTAN como un actor homogéneo a su interior, y decidido unánimemente a lanzarse en acciones militares contra Libia, ya que no todos sus miembros estaban de acuerdo en tal iniciativa. El caso más notorio es el de Alemania, que se abstuvo en el Consejo de Seguridad de votar la Res. 1973 (junto a Brasil e India), bajo el argumento de que, tal como sostuvo su Ministro de Relaciones Exteriores, Guido Westerwelle, una operación militar podía tener resultados impredecibles, y que en el marco de una guerra civil esto no debía tener lugar. Por ende, resumía el Ministro, “por más que Alemania tenga una fuerte amistad con nuestros socios europeos, no se comprometerá en acciones militares”. A esta justificación desde el plano discursivo debemos sumarle el propio calculo hecho por Alemania, comprometida fuertemente en Afganistán, y liderando los esfuerzos europeos para superar la profunda crisis económica en que se encuentra en viejo continente.
Los preparativos de la OTAN para las acciones, sin embargo, ya habían comenzado unos días antes del voto en Naciones Unidas. Efectivamente, desde el 8 de marzo aviones de reconocimiento venían operando sobre el Mediterráneo, recolectando información sobre los movimientos libios que resultaría valiosa para las futuras operaciones. Unos días después, se tomó la decisión de movilizar buques a la zona, para contribuir a este esfuerzo. Finalmente, el 27 de marzo, el Secretario General de la OTAN, el Grl. Rasmussen, anunciaba que la OTAN efectivizaría todos los aspectos fijados en la resolución 1973.
Las primeras operaciones militares sobre Libia para establecer la zona de prohibicón de vuelo fueron lideradas inicialmente por los Estados Unidos, en el marco de la operación “Odyssey Down”. Francia y Gran Bretaña, por su parte, efectuaban sus operaciones específicas (“Operación Harmattan” y “Operación Ellamy”, respectivamente), atacando blancos militares libios. Luego de una semana, Estados Unidos le pasó el comando a la OTAN (el 27 de marzo), y pasó a liderar “desde atrás”, dejando en primer plano a Francia y el Reino Unido.
Las acciones de la OTAN permitirían con el tiempo cambiar el equilibrio de fuerzas al interior de Libia, ayudando al Consejo Nacional de Transición a consolidarse y poner fin a Kadhafi, resistiendo a sus embates. Esta situación, además, prestó la posibilidad para que Francia, principalmente, pero también Gran Bretaña, se reivindicaran por su accionar durante la situación desatada previamente en Egipto, envuelta en críticas sobre inacción. Así, se podrían reposicionar en el tablero mundial, ejerciendo liderazgo, y mostrando una firme voluntad política frente al mundo. La agenda propia de Alemania, la posibilidad que brindaba Libia para aplicar este tipo de operaciones debido a la asimetría de fuerzas y su aislamiento internacional (Libia no es Siria), y el Acuerdo de Cooperación en Defensa del año 2010 (que abrió una nueva era en las relaciones bilaterales), crearon la posibilidad para ejercitar el liderazgo por parte de la dupla franco – británica durante las operaciones de la OTAN.
Se configuró, así, una intervención justificada en términos humanitarios, y similar en sus características estratégicas y tácticas a la ejecutada en Kosovo 12 años atrás: intervenciones aéreas con apoyo naval, y con nulo (o más bien, escasa) presencia terrestre. Los ataque quirúrgicos, con armas de precisión enviadas desde considerables distancias marcaron la tendencia, aprovechando a la vez todos los beneficios que la geografía brindaba (cercanía de bases europeas en Italia, el Mar Mediterráneo y la posibilidad de desplegar allí portaviones, y las propias características del relieve libio). Definitivamente, la geografía es importante, y juega un rol central a la hora de definir el perfil de una misión.
La intervención de la OTAN no estuvo ajena a debates y críticas. Por un lado, se objetó la “sobre – extensión” de recursos que esto representaba, debido a que aún había un gran número de personal involucrado en Afganistán, y que en Siria se ponía cada vez más violenta la situación, sin dirigirle el mismo esfuerzo. Además, en términos económicos, las operaciones tuvieron lugar en épocas de profundos recortes presupuestarios en Europa, y de reformulación de estrategias (por ejemplo, en el Reino Unido; pero es un hecho que también afecta a los Estados Unidos). Por último, se discutió sobre la estrategia de la OTAN, y el peligro de que la situación llegase a un punto muerto, donde Kadhafi resistiera sin que los rebeldes pudieran a su vez avanzar.
Cual era la finalidad de la misión, y que significaba tener éxito en la misma, eran cuestiones poco claras en un comienzo. Frenar el avance de Kadhafi, o sacarlo del poder y que los rebeldes triunfen en el conflicto interno? Una vez que se frenara el avance de Kadhafi, ¿qué se debía hacer? Una intervención que durara solo “días”, como sostuvo Barack Obama, o que solo tuviera por objeto “frenar a Kadhafi”, tal como declarara Cameron, se volvió ajena a la realidad bien pronto, y el objetivo de eliminar a Kadhafi se puso a la cabeza de la misión, principalmente asistiendo de forma directa a los rebeldes, con entrenamiento y transferencia de armas.
Finalmente, el 31 de octubre, la OTAN anunció que finalizaban las operaciones sobre Libia, una vez que ya no existía la amenaza de Kadhafi. Se ponía así fin a siete meses de operaciones, donde tomaron parte alrededor de 8000 efectivos.
Sobre el derecho a proteger: soberanía versus responsabilidad
El Consejo de Seguridad de la ONU invocó la “responsabilidad de proteger” en la Resolución 1973, “reiterando la responsabilidad que tienen las autoridades libias para proteger a la población de ese país…”. A partir de allí, se ha desatado un debate entre los dos principios que se vieron en juego: el clásico, de la soberanía estatal, y por el otro lado, el respeto por los derechos básicos de las personas y la responsabilidad de los gobiernos en esto. Como resultado de una colisión entre estos, la comunidad internacional decide violar el primer en pos de sostener el segundo.
En el año 2005, la Asamblea General de las Naciones Unidas institucionalizó el concepto de la “responsabilidad de proteger” (right to protect, o R2P), mediante la resolución A/RES/60/1[17]. Allí se establece que “Cada Estado individual tiene la responsabilidad de proteger sus poblaciones de genocidio, crímenes de guerra, etc.”. A la vez, sostiene a continuación que “la Comunidad Internacional, por medio de las Naciones Unidas, tiene también la responsabilidad de utilizar los medios diplomáticos, humanitarios, y otros de índole pacífica, de acuerdo a los Capítulos Vi y VIII de la Carta de la ONU, para ayudar a proteger a las poblaciones del genocidio..etc…En este contexto, se está preparado para adoptar acciones colectivas, de un modo decisivo y criterioso, a través del Consejo de Seguridad, en el marco de la Carta de Naciones Unidas, e inclusive bajo el Capítulo VII de la misma…cuando las medidas pacíficas no alcancen y las autodidactos nacionales no cumplan con la protección de sus poblaciones…”.
Este último párrafo es clave: nos dice que si un Estado falla en proteger a su población, es responsabilidad de la comunidad internacional la protección de la misma, invocando el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, que permite el uso de la fuerza militar si las medidas pacíficas tomadas previamente resultan insuficientes. Así, la doctrina pone fin a la inviolabilidad de fronteras y al monopolio de la fuerza dentro de las mismas bajo el concepto de soberanía. Es el desafío más grande que ha existido a la soberanía estatal al día de hoy.
Este concepto está marcadamente influido por los acontecimientos ocurridos en Kosovo, y las experiencias negativas de Ruanda, Somalia, y Bosnia. Se ha invocado, desde su aparición, en el caso de la violencia post- electoral en Kenia en el año 2008, y por parte del Consejo de Seguridad, por primera vez en su Resolución 1706 del año 2006 sobre Darfur.
La situación desatada en Libia a partir de febrero de este año, y la posterior incorporación de la doctrina sobre la “responsabilidad de proteger” abrió un enorme desafío para la misma y su aplicación. La justificación de la intervención de la OTAN en términos humanitarios (defender a la población civil libia) no ha hecho más que poner al frente de las discusiones al concepto. Tal como sostuvo Gareth Evans (uno de los ideólogos principales del concepto), “existe solo una justificación para la intervención militar: proteger a la población de ser asesinada por Kadhafi…legalmente, moralmente, políticamente, y militarmente tiene una sola justificación: proteger a la población del país”. [18] Evans remarca, sin embargo, que el objetivo final de la intervención militar no puede ser ek asesinato o remoción de Kadhafi, o ayudar a que los rebeles ganen la guerra civil, no solo no está entre lo que establece la Resolución 1973, sino que también va en contra de los principios morales que sostienen la “responsabilidad de proteger”.
En el caso libio, ya no existe una brecha entre la legalidad y la legitimidad de las acciones. Están justificadas en términos morales (legitimidad), y sancionadas por medio de una resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (legalidad). Si sumamos esta doctrina a la discrecionalidad existente en el Consejo para determinar lo que constituye una amenaza para la seguridad internacional (hecho que habilita el uso de la fuerza militar bajo Capítulo VII de la Carta), surgen escenarios como el libio[19].
La doctrina de “responsabilidad de proteger” se posiciona entonces como la justificación para el Consejo de Seguridad de intervenir (siempre y cuando no se le oponga veto alguno) en los asuntos domésticos que considere amenazas a la seguridad internacional.
Libia sin Kadhafi. La transición
Tres días después de muerto Kadhafi, los rebeldes declararon a Libia como “país libre”, y comenzaron a andar un camino que los llevaría a redactar una nueva constitución y a formar un gobierno libre. El nuevo gobierno (el Consejo Nacional de Transición) comenzaba a enfrentar sin embargo otra amenaza: el de las milicias que se rehusaban a desarmarse. Muchos líderes que habían ayudado a derrocar a Kadhafi no han cumplido con su palabra de dejar las armas, y comenzaron a hacer de las suyas en el territorio libio, abriendo una nueva amenaza a la estabilidad del país.
El gobierno se propuso entonces ampliar sus bases e incorporarlos. La mayoría de estas milicias tienen como epicentro las principales ciudades, donde han formado a la vez consejos propios. El cambio de Primer Ministro que tuvo lugar en el interín (Abdel Rahim el- Keeb reemplazó a Mahmoud Jibril), fue bienvenido por algunas de estas milicias, y marcó el inicio del período de transición hacia un gobierno electo popularmente. Se prevé, además, que ochos meses después de formado el nuevo gobierno, se conforme una Asamblea Nacional, que se encargará de redactar la mencionada nueva constitución.
Pero la presión de las milicias sobre el gobierno se ha hecho sentir. Ejemplo de ello ha sido la designación, el pasado 22 de noviembre, de un nuevo Ministro de Defensa, que no es otro que el líder del Consejo Militar de la ciudad de Zintan. Se trata de Osama al – Juwali, líder de la milicia que había capturado a uno de los hijos de Muammar Kadhafi con vida. Esta es sin duda una maniobra intimidatoria, que marca cierta debilidad del gobierno, y prende la luz de alerta sobre la verdadera posibilidad que este tiene de imponer su voluntad por todo el país. A la vez, el Primer Ministro formó un nuevo gabinete, negociando entre las milicias y las distintas tribus, que compiten entre ellas por el poder dentro del CNT. El proceso de transición recién se ha abierto, y habrá que seguir de cerca su evolución futura para ver si el gobierno del CNT logra fortalecerse, o sufre de embates múltiples por parte de distintos sectores de poder dentro de Libia, que quieren nada más ni nada menos que su parte del premio.
Conclusiones
Como conclusión de lo que ha sido el proceso iniciado en febrero en Libia, que ha tenido como sus hitos sobresalientes la intervención de la OTAN y la muerte de Muammar Kadhafi, y que aún hoy, a casi un año, lejos está se cerrarse y estabilizarse definitivamente, caben hacerse algunos planteos. Con respecto a la OTAN: ¿Que lecciones sacará de la operación “Unified Protector”? ¿Marcará un punto de quiebre en su historia y con respecto al futuro de sus operaciones?
Si miramos a los Estados Unidos: realmente tiene peso el “síndrome de Irak”, o simplemente Libia no era un escenario de interés estratégico dado el contexto en el que está inmerso el país? Habrá que ver como continúa su relación con la OTAN, y más importante aún, como se resuelve la cuestión de los recortes en el sector Defensa anunciados este año, y como afecta esto su capacidad de despliegue y de realizar operaciones, todo ello en un contexto de crisis.
Habrá que prestarle atención también a las divisiones dentro de Europa. En este caso, Alemania se negó a apoyar la resolución 1973 dentro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, con una postura muy clara, y por ende no participó con medios militares de las operaciones. Esta ausencia se vuelve relevante dada la preminencia de Alemania dentro de Europa, y de la OTAN. De todos modos, Alemania, y en lo que parece ser una actitud contradictoria, pero perfectamente entendible, si tuvo presencia en el Centro de Operaciones Aéreas Combinadas de la OTAN ubicado en Brummsen, Alemania. Esto puede ser visto como una muestra de un mínimo de apoyo alemán, para no apartarse de sus compromisos dentro de la OTAN, dentro del marco de una discrepancia marcada con respecto a la modalidad de acción adoptada por este organismo y las Naciones Unidas. Las divisiones dentro de Europa, hoy en día, no se reflejan solamente en el plano militar: tiene su correlato cada vez con mayor fuerza en el plano económico también.
Ha pasado a primer plano el “derecho a proteger “, y cabe preguntarse que futuro le espera a esta doctrina. La intervención fue justificada por este principio, pero la misma claramente fue más allá, permitiendo un resultado hoy a la vista: Gaddafi asesinado, y el Consejo Nacional de Transición en el poder. Por su puesto que ninguna intervención militar es inparcial, pero aquí parece haberse usado un justificativo humanitario para ir más lejos y cumplir con objetivos de carácter estratégicos motivados por intereses propios de los países líderes, y por el peso de la opinión pública mundial sobre los principales líderes.
Por último, surgen dos cuestiones centrales que deberán ser seguidas ahora que Kadhafi ya no está. En primer lugar, la reconstrucción post – conflicto, y las estrategias para asegurar la viabilidad política de Libia. Segundo: la trampa de querer implantar una democracia a lo occidental, mediante un proceso de “nation building”, y que esto conduzca a un mayor involucramiento o a procesos marcados por la violencia política, similares a los de Afganistán e Irak, abriendo un callejón de difícil salida para las partes involucradas tanto dentro como fuera de Libia. La evolución del escenario político interno de Libia en los próximos meses será el único indicador del éxito o no de la operación “Unified Protector”, y de la intervención de occidente y sus aliados.
[1] Ver cronología del programa nuclear libio y su proceso de desarme en la página de la Arms Control Asociation: http://www.armscontrol.org/factsheets/LibyaChronology
[2] Libia. Sobre tribus, familias, y desiertos. Diario La Nación, de Chile. 24 de febrero de 2011. http://www.lanacion.cl/libia-sobre-tribus-familias-y-desiertos/noticias/2011-02-23/183134.html
[3] US and allies weigh options for no – fly zone. New York Times, 27 de febrero de 2011. http://www.nytimes.com/2011/02/28/world/europe/28military.html?_r=1&scp=10&sq=libya&st=nyt
[4] Accidental Heores. Britan, France, and the Libya Operation. Rusi, septiembre de 2011. Ver en http://www.rusi.org/downloads/assets/RUSIInterimLibyaReport.pdf
[5] “Dassault hold talks with Libya over Rafales sale”. Janes Defense Weekly, 4 de septiembre de 2007.
[6] Belkin, Paul. Factors shaping Foreign Policy, and issues in U.S – French relations. Congresional Researh Service, 14 de abril de 2011. http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL32464.pdf
[7] Cameron: UK working on no flly – zona for Libya. BBC, 28 de febrero de 2011. http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-12598674
[8] UK in line with US over Libya. BBC News, 3 de marzo de 2011. http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-12638015
[9] Libya unrest: UK reaction to UN vote in quotes. BBC News, 18 de marzo de 2011. http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-12781476
[10] Libya conflicti: Sarkozy and Cameron visit Tripoli. BBC News,15 de septiembre de 2011. http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-14926308
[11] Stewart, Patrick. Prudent multilateralism in Libya. Council on Foreign Relations, 29 de marzo de 2011. Ver en http://www.cfr.org/libya/prudent-multilateralism-libya/p24527
[12] Obama´s mixed message on Libya. Council on Foreign Relations, 15 de marzo de 2011. Ver en http://www.cfr.org/libya/obamas-mixed-message-libya/p24376
[13] Obama´s poorly concieved Libya intervention. Council on Foreign Relations, 25 de marzo de 2011. Ver en http://www.cfr.org/libya/obamas-poorly-conceived-libya-intervention/p24494
[14] Operation Odyssey Down: Background and issues for Congress. Congresional Research Service, 30 de marzo de 2011. Ver en http://fpc.state.gov/documents/organization/159790.pdf
[15]Mueller, John, The Iraq syndrome recisted, Foreign Affairs, 28 de marzo de 2011. http://www.foreignaffairs.com/articles/67681/john-mueller/the-iraq-syndrome-revisited
[16] Arab League endorses no fly zone. New York Times, 12 de marzo de 2011. Ver en http://www.nytimes.com/2011/03/13/world/middleeast/13libya.html?pagewanted=all
[17] Resolución A/60]/ L 1 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, del 15 de septiembre de 2005. Ver en http://responsibilitytoprotect.org/world%20summit%20outcome%20doc%202005(1).pdf . Vale aclarar que este documento de la Asamblea General no tiene carácter vinculatorio, y por ende carece de legalidad alguna.
[18]Evans, Gareth. UN targets Libya with pinpoint accuracy. The Sunday Morning Herald, 24 de marzo de 2011. Ver en http://www.smh.com.au/opinion/politics/un-targets-libya-with-pinpoint-accuracy-20110323-1c6pc.html
[19]Stewart Patrick, Libya and the future of humanitarian intervention. Foreign Affairs, 26 de agosto de 2011.
