Un vistazo a las reelecciones
La temporalidad de los mandatos políticos, es una adquisición occidental relativamente reciente en perspectiva histórica. No fue sino hasta las convulsionadas revoluciones liberales de siglo XIX que buena parte de las monarquías europeas comenzaron a modificar sus regímenes políticos. No ha sido sino en los últimos cien años que la mayoría de la población que habita este plantea se ha hecho la costumbre de que sus líderes tienen límites de diverso índole, entre ellos el temporal. Pero claro, una vez que el régimen democrático se ha ido convirtiendo en una realidad cada vez más estable, hablar de mandatos ilimitados suena algo raro. De hecho en los orígenes de la revolución americana, la constitución original de los Estados Unidos no limitaba temporalmente los mandatos ejecutivos, argumento presente en el artículo 69 de El Federalista, donde marcaba que “[El Presidente] será elegido por cuatro años; y podrá ser reelecto tantas veces como así el pueblo de los Estados Unidos piensen que vale la pena otorgarle la confianza. En estas circunstancias hay una total disimilitud entre él y el Rey de Gran Bretaña, quien es un monarca hereditario, en posesión de una Corona que es patrimonio a ser heredado por sus sucesores. El Presidente de los Estados Unidos sería un funcionario electo por el pueblo por cuatro años; el Rey de Gran Bretaña es un príncipe perpetuo y hereditario”.
Fue por la acción de George Washington en 1796, que sentó el precedente de “resignar” un tercer mandato al máximo cargo ejecutivo, ejemplo que fue seguido por Adams, Jefferson, Lincoln y los demás presidentes hasta que legislada la enmienda de los dos términos. Pero esta situación no se reprodujo a nivel estatal-provincial. El primer Gobernador de New Jersey, William Livingstone, se mantuvo en el cargo de 1776 hasta su muerte en 1790. George Clinton, Gobernador de New York, se mantuvo en el cargo desde 1777 a 1795, cuando renunció, volviendo al cargo por otros tres años, ya en su séptimo período.
Aun en la actualidad la reelección indefinida es comparativamente usual a nivel nacional en los países con un sistema parlamentarista como España, Italia, Francia, Gran Bretaña o Alemania. Los países con regímenes presidencialistas suelen tener límites a la reelección, esto es así en toda Latinoamérica con la novedosa excepción de Venezuela. Pero no todo lo que se dice a nivel del conjunto tiene valor a nivel del subconjunto, diferentes formas de reelección son habilitadas para los cargos ejecutivos provinciales.
En Venezuela se habilitó una reelección consecutiva de los mandatarios provinciales en la reforma constitucional de 1999. La medida parece haber sido muy popular entre la clase política porque 17 (sobre un total de 23 estado provinciales) optaron por presentarse, con éxito, a su reelección. El caso de México, uno de los casos clásicos de federalismo en America Latina, es singular en este vistazo. Para comprenderlo hay que remontarse a 1910 donde, luego de 34 años bajo el régimen del reelecto Porfirio Díaz, sectores de la sociedad mexicana agrupados alrededor de Madero propugnan un lema que, años más tarde, se hará un grito de toda la sociedad y una foto de la revolución mexicana: “Sufragio efectivo, no reelección”. Una vez caído el porfiriato, esta tradición de no reelección se mantuvo hasta el día de hoy en todos los estados mexicanos, donde los gobernadores son elegidos solo por periodos de 6 años sin posibilidad de renovar ni en forma consecutiva ni espaciada. También en los Estados Unidos está habilitada, en distintos Estados, la reelección por dos mandatos e incluso existe la reelección indefinida a nivel subnacional. Los casos son Connecticut, Idaho, Illinois, Iowa, Massachussets, Minnesota, Nueva York, Dakota del Norte, Texas, Utah, Washington, Wisconsin, New Hampshire y Vermont.
En América Latina, con el avance de la democratización a principios y mediados de los noventa, tanto en Argentina como en Brasil y Venezuela, se comenzaron a llevar adelante procesos de reformas constitucionales provinciales con un doble objetivo visible, por un lado incorporar los llamados derechos de “tercera generación” y por otro lado, buscar que las asambleas constituyentes les habiliten la posibilidad de un segundo mandato antes vedado. En paralelo, una de las preocupaciones que fue emergiendo en el debate público, es que la reelección es una puerta de acceso a la perpetuidad de los elencos gobernantes. La descripción relata que dichos gobernantes se convierten paulatinamente en cómodos huéspedes de las casas de gobierno, donde el ejercicio de poder se hace cada vez más personalista y el poder público se va privatizando bajo su órbita.
El caso Argentino
A comienzos de los noventa, varios gobernadores llevaron adelante procesos de reformas constitucionales que les habilitaron la posibilidad de un segundo mandato o tantos mandatos como los comicios ratifiquen. Previamente algunas provincias argentinas ya tenían la habilitación para reelegir sus autoridades (i.e. La Rioja), pero se trataba solo de algunos pocos casos.
Pero no fue sino hasta hace tres años que la cuestión se instaló a nivel nacional. El 29 de Octubre del 2006, más de 650 mil misioneros asistieron a las urnas para votar los constituyentes que reformarían la constitución con el eje en torno a la habilitación de la reelección del gobernador. Pero no solo Misiones estaban movilizada, la opinión pública argentina, los medios de comunicación y la dirigencia política se aprestaron al debate en torno a la duración de los mandatos provinciales.
Finalmente el obispo Joaquín Piña, a la cabeza de una coalición multicolor, superó al gobernador Carlos Rovira por 56,6% contra 43,4%.
El tema queda zanjado en dicha provincia, pero no todos se hicieron el mismo eco, algunos mandatarios provinciales continúan gobernando sus provincias desde hace más de dos décadas y no existe cláusula constitucional que lo limite. De hecho, recientemente hemos sido testigos de la aprobación por medio de un plebiscito a competir por un tercer mandato al actual gobernador de la provincia de San Juan, José Luis Gioja.
Más aun, los gobernadores argentinos parecen haber conseguido una gran senda de éxitos para llevar adelante sus campañas electorales. Desde 1983 hasta el 2003, tomando todas las provincias, solo perdieron cinco gobernadores que se presentaron a una reelección consecutiva. De los 59 gobernadores habilitados para ser reelectos en forma inmediata en el período 1987-2007, lo intentaron 51, de los cuales 43 (84%) pudieron obtenerla y sólo 8 (16%) no consiguieron su objetivo (ya sea porque perdieron en internas o porque fueron derrotados en las elecciones generales). De los 59 gobernadores habilitados para ser reelectos en forma inmediata en el período 1987-2007, lo intentaron 51, de los cuales 43 (84%) pudieron obtenerla y sólo 8 (16%) no consiguieron su objetivo (ya sea porque perdieron en internas o porque fueron derrotados en las elecciones generales).
Como se puede observar en el cuadro, el mayor porcentaje de reelecciones a nivel fue obtenido por el Partido Justicialista (72,09%), mientras que el segundo partido con mayor peso a nivel nacional -UCR- obtuvo un 23,26% de las reelecciones totales. Analizar el éxito de las reelecciones nos lleva a un dilema teórico y metodológico. Por un lado, podríamos decir que la gran cantidad de reelecciones se debe a que el PJ se debe a un mayor número de gestiones exitosas, pero el inconveniente teórico en este punto es ¿cómo podemos evaluar empíricamente una “buena gestión” sin contar con sondeo de opinión pública para todos los casos? La otra opción para interpretar el éxito electoral -mucho más corriente en la bibliografía- es razonar que se debe a que los oficialismos cuentan con recursos estatales mayores que sus opositores (ya sean propios o por transferencias del gobierno central) que les da ventajas a la hora de enfrentar una elección. Pero tampoco es una explicación concluyente. Las “mañas” institucionales de los sistemas electorales también han sido consideradas, porque cabe destacar, en comparación con Brasil, la multiplicidad de sistemas electorales y fórmulas de elección existente en las provincias argentinas. No existe una homogeneidad a la hora de seleccionar candidatos ya que cada provincia cuenta con autonomía para seleccionar sus propios sistemas. En la mayoría de las provincias los sistemas electorales fueron diseñados para consolidar al partido predominante a nivel local, fortalecer la posición del Ejecutivo y sobrerrepresentar a las minorías.
La otra cuestión que conviene remarcar en cuanto a la reelección, tiene que ver con las reelecciones y las elites en el poder. La prohibición de la reelección (ya sea inmediata o no) es un mecanismo que tiende a prohibir a las personas de manera individual, es decir, imposibilitar un segundo o tercer mandato a una misma persona, pero nada se dice acerca de los partidos o las elites. Como sabemos, por más personalización que se pueda experimentar, la política es una actividad de conjunto, de equipos, facciones o en términos generales de partidos. Sería un tanto ingenuo pensar que el dirigente que no puede permanecer en su cargo por razones legales deje su vida política para siempre y se dedique a su profesión privada. Son innumerables los casos en que un político (ya sea intendente, concejal, diputado o senador provincial, o gobernador) deja su cargo para pasar a desempeñar alguno similar a nivel provincial o nacional. Forma parte de la “esencia” política el querer permanecer en el poder, por lo que una limitación institucional no siempre genera que exista un recambio en las elites gobernantes. En el siguiente cuadro podemos observar cómo las elites provinciales pueden permanecer en el poder (aunque en algunos casos no de manera continuada) por largos períodos de tiempo, comúnmente intercambiando la gobernación con parientes o hermanos o herederos políticos.
El caso brasilero
A diferencia del caso anterior, Brasil cuenta con una gran homogeneidad a la hora de fijar reglas y sistemas electorales para la elección de gobernadores. Hasta el año 1998 ningún gobernador podía ser reelecto de forma inmediata, y a partir de 1994 los comicios para presidente y gobernador son concurrentes (cuando el mandato del presidente se pasa de 5 a 4 años). Además, los gobernadores son electos por mayoría absoluta, lo que fue establecido en la reforma constitucional de 1998, mientras que la reelección inmediata (permitida por única vez) fue introducida en 1997 por medio de la Enmienda Constitucional n° 16.
El hecho de que los gobernadores durante la primera década del regreso a la democracia no pudrieran ser reelectos, los ubicaba en la confortable posición de nombrar un sucesor que pudiera ser electo. La mayoría de las veces se nombraba un sucesor que responda directamente a las órdenes y directivas del gobernador saliente para conservar el cargo a largo plazo.
Brasil cuenta Estados (unidad comparable a las provincias argentinas) controladas por familias o elites oligárquicas que logran perdurar en el tiempo más allá de las limitaciones legales. Los sistemas oligárquicos son, en parte, resultado de las restricciones a la dinámica electoral establecidas por el régimen militar, que procuró armar un sistema bipartidista fuertemente monitoreado por el gobierno nacional entre 1966 y 1979. En este esquema, el partido del régimen recibía favores del gobierno federal y mantenía su influencia en el aparato estatal luego de la democratización. El ejemplo más paradigmático es el caso de Bahía, en donde hasta hace poco el “clan de los Magalhaes” manejó las riendas del Estado subnacional con Antonio Carlos Magalhaes a la cabeza. También podemos encontrar el caso de la familia del ex presidente Sarney en Maranhao, que incluye a su hija Rosseana Sarney, quien fuera gobernadora por dos períodos.
En el cuadro Reelecciones a Gobernador en Brasil (1988-2006)siguiente podemos ver los gobernadores reelectos desde el año 1988 hasta el 2006.
Como se puede ver en el cuadro, Brasil cuenta con un vasto número de reelecciones a nivel subnacional, similar a los que presenta Argentina. Se pueden extraer dos grandes conclusiones: la primera es que a pesar de que hasta el año 1998 no estaba habilitada la reelección inmediata, igualmente durante los diez años posteriores al regreso de la democracia se dieron una gran cantidad de reelecciones. Y téngase en cuenta que en casos como Bahía y Maranhao, los gobernadores presentaban candidatos afines para luego poder volver al Ejecutivo. A pesar de la prohibición de la reelección inmediata, la reelección se producía igualmente. La segunda conclusión es que a diferencia de Argentina, es significativa la presencia de gobernadores que ejercieron en el período autoritario y luego fueron elegidos democráticamente en el período post-1988.
Esto se debe a las características distintivas del autoritarismo en Brasil, su sistema restringido de partidos y su transición, algo que es bastante diferente al caso argentino pero que no es la finalidad de este artículo.
Existe otra gran diferencia en el caso de reelecciones en Brasil que no se presenta en Argentina: la reelección del mismo gobernador pero con otro partido. En el cuadro 1 hemos visto que todas la reelecciones en la Argentina se han dado con candidatos oficialistas que se presentan con el mismo partido con el cual han gobernado. En Brasil se han dado varios casos en los que el candidato a la reelección se presenta con un partido distinto, como por ejemplo Siqueira Campos y Marcello Miranda en Tocantins, Amazonino Mendes y Eduardo Braga en Amazonas, Paulo Hartung en Espíritu Santo, Ivo Cassol en Rondonia y Jaime Lerner en Paraná. En particular en el año 1998, es llamativo cómo muchos de los gobernadores que durante el período 1994-1998 habían gobernado por el PDT, se presentan a la reelección (y la ganan) por el PFL.
Conclusiones
Tanto el federalismo argentino como el brasilero, son estructuras de organización territorial del poder donde los gobernadores cuentan de una autonomía suficiente para construir robustas coaliciones socio-políticas que los mantengan en el poder. En los dos países el régimen de gobierno subnacional es hiper-presidencialista, ya que los gobernadores poseen una marcada autoridad para manejar la legislatura, definir políticas públicas, seleccionar candidatos y ejercer el poder sobre el partido. Sin embargo, en la Argentina existe una marcada heterogeneidad en cuanto a los sistemas electorales que rigen cada provincia mientras que en Brasil existen leyes y normas generales para todos los Estados, como la prohibición o no de la reelección inmediata.
A pesar de estas diferencias, la congruencia más interesante –y la principal hipótesis del trabajo- es que a pesar de existir prohibiciones a la reelección de los ejecutivos provinciales o estaduales, los gobernadores se encargan de volver al poder, ya sea nombrando hombres de confianza para luego volver al Ejecutivo o reeligiéndose consecutivamente cuando la ley se lo permite. Como señalaba Hume, al elaborar una constitución, una red de instituciones, debe suponerse (con fines preventivos) que todo hombre es un sinvergüenza y no tiene otro fin en sus acciones que el interés privado. Es de suponer que el político quiere mantener su cargo, su poder y en la medida de lo posible buscar las formas de maximizarlo. Las instituciones son las encargadas de establecer las reglas del juego donde se desenvuelve el político, son ellas quienes constriñen o refrendan el accionar. En tal caso, la existencia de diversas formas de reelección es la consecuencia de gobernadores con robustos mecanismos institucionales y apoyo público que les permite reformar las instituciones. Entonces la limitación de la reelección no es condición suficiente para generar una renovación de los ejecutivos provinciales según lo que se ha visto en los casos analizados. En diversos casos hay presentes elites partidarias provinciales que se van alternando manteniendo un predominio predominancia partidario.
Es cierto que la reelección elimina uno de los conflictos básicos de un régimen democrático; el sucesorio. Sin embargo los enrevesados caminos de la democracia son un tanto más complejos que los sucesorios a secas. En los casos de elites provinciales que hemos señalado, la alternancia efectiva entre sujetos detentadores de poder se ha realizado, pero no ha habido una alternancia de dirigentes partidarios sino de las elites gobernantes. Por eso, vale tener en claro que la alternancia no implica cambio.
No es tanto por la reelección en sí, sino por la concentración de diversos atribuciones políticas formales e informales que el gobernador goza de algún grado de discreción para establecer sus propias reglas de juego. Así pues el problema no sólo está en limitar o no la reelección, sino en qué incentivos crear para oxigenar las elites gobernantes en el poder.
