Es motivo del presente artículo caracterizar dicha política exterior, lo que llevará a una comparación con la desplegada por el kirchnerismo en sus 12 años de gestión, pero a la luz de un elemento teórico específico: la autonomía[1], en línea con el pensamiento de Juan Carlos Puig (1928-1989).
Si bien, sobre todo por una cuestión de extensión, no es propósito del presente trabajo encarar un relato pormenorizado de cada una de las medidas tomadas en la arena internacional por el kirchnerismo (hoy metamorfoseado en el Frente de Todos), y luego por Cambiemos desde ese año hasta la fecha, lo que se busca es esbozar lo que son las líneas generales de ambas alianzas en ese sentido, una ubicada en las antípodas de la otra.
Tal situación reafirma una constante de lo que ha sido el vínculo de nuestro país con el mundo, y las tácticas que han adoptado los sucesivos gobiernos en sus múltiples relacionamientos con los actores del sistema: su carácter errático y pendular entre modelos de desarrollo diferenciados. Así, la alternancia entre los proyectos “nacional y popular” y “neoliberal”, en términos de Aldo Ferrer, “refleja la dificultad para construir un proyecto de desarrollo hegemónico viable y de largo plazo”.
Conceptos teóricos
Si bien los planteos teóricos de Puig se inscriben en un contexto histórico de estructura bipolar, dominado por la lógica de la Guerra Fría, el concepto de autonomía “mantiene validez desde el momento en que subsiste una estructura de poder fuertemente determinada por la potencia de las naciones que actúan en el concierto internacional” (Di Masi, 2002). Lo interesante del planteo puigiano es que la autonomía no se trata solo de una clave de interpretación[2], sino que asimismo es considerada una estrategia a adoptar por los Estados para ampliar sus márgenes de maniobra, de lo que se desprende que la acción estatal y el accionar de las dirigencias políticas son aspectos clave para quebrar la situación de dependencia. Entre las opciones que especifica Puig para aumentar dicho margen figura la integración regional.
El concepto polisémico de autonomía, aporte destacado y original de América Latina a la teoría de las relaciones internacionales, también ha sido abordado por otros autores, como Helio Jaguaribe (1979), Carlos Escudé (1995) desde una perspectiva realista/utilitarista, Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian (2001), que la resignificaron como “autonomía relacional”, o Mario Rapoport (1990), que hizo otro tanto esgrimiendo el concepto de “autonomía regional”. No intentamos aquí, con lo expuesto, agotar de un plumazo una discusión teórica que requeriría un espacio del que este trabajo carece. Por supuesto que la autonomía en clave puigiana puede ser problematizada, y esperamos alimentar un debate más amplio sobre el tema en cuestión.
La política exterior del kirchnerismo
Las presidencias que se sucedieron entre 2003 y 2015, en materia de política exterior, giraron en torno a los siguientes ejes de acción:
- Fortalecimiento de la integración regional[3], con énfasis en el Mercosur en un contexto multipolar de cambio de época: el cuestionamiento a las experiencias neoliberales de los 90 y su “regionalismo abierto” por parte de gobiernos catalogados de centroizquierda o progresistas. Este primer eje de acción está en línea con los postulados de Puig, cuando sostiene que “el verdadero y definitivo recurso con que cuentan los países que desean aumentar su margen de autonomía es la unión, y especialmente la unión concebida como instrumento estratégico para anular la voluntad del dominante” (Puig, 1984).
- Estrechamiento de los vínculos con China y Rusia, profundización de la cooperación Sur-Sur (Morasso, 2016) y confrontación con los poderes tradicionales: el ejemplo paradigmático quizás haya sido una mayor conflictividad con Estados Unidos, especialmente tras el no al ALCA en el 2005 (Morgenfeld, 2012).
- La creación de la UNASUR y la CELAC (como parte de una nueva institucionalización a nivel regional6), una participación destacada en el G20 y una ofensiva a nivel diplomático en torno a las negociaciones por la soberanía sobre las Islas Malvinas, sumado a los puntos previos, dan cuenta de lo que algunos analistas consideran el desarrollo de una política exterior más autónoma (Ídem, p. 125-126).
Consideramos que la política exterior y la doméstica se hallan íntimamente ligadas (Calduch, 1993, p. 3), siendo por lo general la primera una proyección de la segunda. Como bien sostiene Míguez (2017), “medir el comportamiento autónomo en el área de la política exterior implica también referirse a la política interna, dado el profundo entramado entre una y otra”. Uno de los pilares del proyecto económico desplegado por el kirchnerismo ha sido el desendeudamiento, y la cancelación del préstamo con el FMI, que puso fin a su tutelaje y condicionalidades, se inscribe en dicho proceso. Esta decisión de alguna manera anticipó lo que sería la política exterior en relación a las finanzas internacionales, con las cuales Néstor Kirchner primero y Cristina Fernández después se han mostrado sumamente críticos (De la Balze, 2010). El eje de sus cuestionamientos no ha sido solamente el accionar del Fondo y del Banco Mundial, sino especialmente de los llamados Fondos Buitre. La estrategia argentina en la arena internacional se basó en la búsqueda de consenso respecto a la amenaza que representan esos actores, obteniendo así el apoyo del G77+China, UNASUR y PARLASUR, entre otros organismos (Oregioni y Rivas, 2014, p. 11) y la firma de la Convención Multilateral sobre Reestructuraciones de Deuda Soberana, dando así muestras de una constante de su política exterior: la tradición idealista que la imbuye, reflejada a lo largo de su historia como nación en la defensa que ha hecho y hace del Derecho Internacional, a cuyo corpus ha contribuido con doctrinas como la Drago y Calvo. La Convención lejos está de ser la panacea de todos los males, aunque se trate del único logro que un país con recursos de poder reducidos pueda esperar obtener: esto es, contribuir a ir compensando progresivamente ese vacío en materia de gestión de crisis de deuda que existe en el Derecho Internacional.- Los Derechos Humanos han ocupado un lugar preponderante en la política exterior desplegada por los gobiernos de este período, teniendo entre varios objetivos el de aumentar el “poder blando” del país. Quizás sea este uno de los pocos aspectos en los que la política exterior argentina haya sido consistente al “considerar como uno de sus pilares de inserción internacional la imagen de país defensor y protector de los derechos humanos” (Pauselli, 2014). Además, hay autores (Bueno Rubial, 2016) que califican a esta política de “activo autonomizante”, ya que ha sido “el único tema en el cual se ha logrado un liderazgo regional e internacional merecido”.
La política exterior de Cambiemos
Hans Morgenthau, en su libro “Política entre las naciones. La lucha por el poder y la paz” (1948), acuñó el concepto de “imaginación creativa”, la cual permitiría “detectar los desarrollos germinales del futuro” mediante el conocimiento de las corrientes de poder actuales y presentimientos sobre escenarios venideros” (1986).
Siguiendo el pensamiento de Morgenthau, Cambiemos no posee dicho atributo porque la lectura de la realidad internacional que realiza es errónea. En un mundo donde la guerra comercial recrudece, los planteos proteccionistas cobran fuerza y los así llamados “populismos de derecha” se extienden, Cambiemos apuesta al librecambio. Posiblemente, el colmo de esta miopía por parte de dicha fuerza para comprender el derrotero actual de las relaciones internacionales haya sido su expreso deseo de integrar en un futuro el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP, por sus siglas en inglés), del cual EEUU terminó de retirarse.
Detrás de los enunciados voluntaristas o expresiones de deseo emanados desde Cambiemos (“volver al mundo”, “construir relaciones maduras y sensatas con todo el mundo”, etc), lo que en realidad se busca es, como advierte Luis Leandro Schenoni, “revigorizar las relaciones con Estados Unidos de América y Europa, a costa de las relaciones con Rusia y ciertos vínculos con China cultivados por CFK” (2016).
Asimismo, se sostiene la idea equivocada de que amigarse con los Estados Unidos le permite a nuestro país ubicarse del lado de los triunfadores de la globalización, algo que mencionan los especialistas Damián Paikin y Daniela Perrotta (2016).
Cambiemos, en su búsqueda de inversiones para la reactivación de la economía argentina, ve en el país del norte una fuente importantísima de IED. La cancelación de la deuda con los fondos buitre y la flexibilización de las regulaciones cambiarias constituyeron “señales amistosas” a los mercados, que tienen por objeto el reingreso del país al circuito financiero internacional.
Respecto al contexto internacional, y aquí falla Cambiemos en la evaluación de las corrientes de poder actuales, Estados Unidos no es el hegemón que alguna vez fue, mucho menos Europa. No obstante, Cambiemos está empecinado en fortalecer el nexo con tales jugadores, en tiempos donde las potencias emergentes, con China a la cabeza, cuestionan el orden nacido tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial, con sus reglas e instituciones. En vez de integrar esa coalición revisionista de países, Macri insiste en volver al tradicional realineamiento con Washington y la UE.
La historia demuestra que, en tiempos de crisis, y frente a una arena internacional turbulenta (estado de cosas que se aprecia hoy por hoy), el margen de maniobra de los países de poder medio, como Argentina, se incrementa, posibilitando la adopción de senderos de crecimiento más autonómicos. La política exterior tendría que perseguir este objetivo. Pero la actual administración está dejando pasar el tren, descartando alianzas con potencias alternativas que permitirían, si no terminar con la dependencia, al menos diversificarla (Dallanegra Pedraza, 2009).
Con Cambiemos en el poder, la búsqueda de una mayor autonomía no es algo que siquiera se haya planteado. Si para aumentarla hay que valerse de los recursos de poder disponibles, cabe preguntarse qué ha hecho Cambiemos en esa línea para incrementarlos, más teniendo en cuenta una economía en recesión en la que el gobierno no puede siquiera intervenir soberamente a causa de los condicionamientos impuestos por el FMI tras su préstamo de 56 mil millones de dólares.
Los llamados del presidente Mauricio Macri a apostar al bloque “mercosureño” y su coqueteo con la Alianza del Pacífico no son mensajes contradictorios. El presidente pretende retrotraer al Mercosur a sus primeros años de vida, cuando la integración favoreció a las multinacionales y a los grupos concentrados (Katz, 2006). Se trata de una integración negativa, que busca la eliminación de las barreras comerciales.
TLC Mercosur/UE
El tratado de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea (UE) es un claro ejemplo donde se advierten claramente las diferencias entre la coalición gobernante y el kirchnerismo. Mientras el primero celebró la reciente firma del acuerdo, el segundo se mostró reticente cuando fue gobierno, desplegando una estrategia que miembros de dicha gestión denominaron “no disruptiva”: se trataba de dilatar las negociaciones para evitar la firma del acuerdo en los términos impuestos por Europa, previniendo en simultáneo el quiebre del Mercosur que podría generarse por las desavenencias con Brasil y los demás socios.
Existe un importante número de trabajos que analizan los posibles efectos en términos económicos que el TLC Mercosur/UE generaría en el bloque sudamericano y en Argentina, pero sin embargo todos coinciden en lo mismo: la reprimarización de las exportaciones argentinas y brasileñas, en detrimento de ventas de productos industriales de mayor valor agregado y contenido tecnológico dirigidos puntualmente hacia el comercio de intrazona. Se acentuaría el patrón importador del Mercosur de productos manufacturados de origen industrial provenientes de la UE. En consecuencia, el acuerdo profundizaría la tradicional inserción internacional de los dos mayores países del Mercosur como proveedores de materias primaras y alimentos, e importadores de manufacturas de mayor valor agregado y contenido tecnológico, en este caso provenientes de la UE (Bianco, 2016).
[1] La autonomía, para Puig, es la máxima capacidad de decisión propia que se puede lograr, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real.
[2] Puig crea 4 tipos ideales, que podrían ubicarse en un continuum, con la dependencia en un extremo y la autonomía en el otro. De esta manera, tenemos la dependencia paracolonial, dependencia nacional, autonomía heterodoxa y autonomía secesionista. La relación con la potencia principal, la actitud de las élites políticas en los países periféricos, la posibilidad de llevar adelante un proyecto propio como Estado y el enfrentamiento con el hegemón en algunas cuestiones o por el contrario la alineación con el mismo en otros asuntos, son algunas de las variables tenidas en cuenta en cada uno de dichos tipos ideales.
[3] Se trata de una integración positiva. Como explican Paikin y Perrotta (2016), retomando los aportes de Scharpf (2001) sobre el tema, es aquella generada a partir de políticas distributivas, mientras que la negativa está vinculada a la eliminación de barreras al comercio.
