El monopolio de las Relaciones Internacionales por las cancillerías es cosa del pasado. Hay una nueva horizontalidad en las Relaciones Internacionales en curso, tanto a nivel de los ministerios, como a nivel interno de los países. Además, es cada vez más ascendente la necesidad de participación ciudadana en los temas internacionales (ONG) o en los que las cancillerías no logran. Aunque vivimos en un mundo globalizado, todo sucede en el ámbito local. Este es un nuevo mundo también, es un mundo global en donde los actos locales encuentran eco en el exterior y la gestión internacional conquista el espacio local.

El hecho es más simple de lo que aparenta. Cada vez más, los gobiernos subnacionales incursionan en las Relaciones Internacionales. Ciudades, provincias y regiones de todo el mundo montan oficinas de posicionamiento internacional tomando esta realidad de las más variadas formas en términos prácticos y técnicos.

Todos vivimos en una ciudad. La ciudad en la que vivimos seguramente está hermanada con otra ciudad del globo, nuestra ciudad puede que sea un centro de turismo receptivo internacional; tal vez produzca bienes que son exportados; seguramente nuestro intendente alguna vez recibió una comitiva internacional, posiblemente pertenezca a Mercociudades u otra red internacional de ciudades; posiblemente nuestra ciudad tenga recién designado un encargado de relaciones internacionales, un minicanciller, quien buscará establecer las primeras bases de una estrategia de internacionalización de nuestra ciudad.

Hace unos días el GCBA coordinó el Seminario Internacionalización de Gobiernos Locales y Cooperación Internacional con más de 200 asistentes. En esa misma semana la Asesoría de Relaciones Internacionales del Estado de San Pablo organizó el I Fórum Universitario de Paradiplomacia generando uno de los eventos en la materia más exitosos de la historia de Brasil. Son ejemplos reales de que el tema está siendo discutido, aquí y allá, de que el tema de la paradiplomacia encuentra eco en el día a día de los gobiernos locales, de que hay estudios en curso en las universidades sobre esto, en nivel de maestría y doctoramiento, y de que hay un mercado creciente ahí para los internacionalistas.

¿QUÉ TIENE QUE VER LA PARADIPLOMACIA CON LAS RELACIONES INTERNACIONALES?

Todo. Paradiplomacia es hacer relaciones exteriores desde el local. La paradiplomacia o diplomacia paralela es una nueva rama de la gestión pública, porque es ejercida por entes subnacionales, municipios, estados federados, provincias, regiones, departamentos, entidades que derivan del Estado Nacional, sea este federal o unitario.

Con la globalización, la multipolaridad y la renovación de la cooperación internacional que se vuelve al desarrollo, tenemos el fenómeno de la descentralización del poder en los estados subnacionales. Creemos entonces que la descentralización viene para ayudar al Estado en su fortalecimiento. Está claro que el desarrollo local fortalece la gestión pública a nivel local, regional y nacional.

En estos términos, hay que decir que la paradiplomacia funciona sobre las bases de la autonomía de los entes subnacionales y puede variar de país a país. A la autonomía se unen competencias constitucionales que son ejercidas sin límite territorial, además de la propia autorización constitucional o legislativa para tanto. Adiciónanse a esto las leyes locales que propician la creación de los departamentos de Relaciones Internacionales, el ejercicio de la práctica cotidiana de la paradiplomacia y, principalmente, los hechos: el relacionamiento y reconocimiento por los sujetos del Derecho Internacional, como Estados y Organizaciones Internacionales.

Los propósitos de la paradiplomacia son unir esfuerzos con gobiernos locales extranjeros en busca de desarrollo, fortalecimiento institucional y una internacionalización centrífuga, o sea, de dentro del país, desde las autoridades locales, hacia afuera.

Pero no se puede confundir la paradiplomacia con la protodiplomacia. Hay casos de gobiernos que se internacionalizan con el objetivo propio de diferenciarse del estado nacional, generar competitividad con el gobierno central. Esto es el llamado fenómeno de la protodiplomacia o “paradiplomacia identitaria”, que ocurre cuando el ente subnacional quiere involucrarse en los temas de la política externa de su país. Los ejemplos más emblemáticos en el mundo son el País Vasco o Cataluña, en España y Quebec en Canadá. Estos estados buscan diferenciarse políticamente de los Estados-Nación que los albergan por alguna ambición identitaria, aunque algunos se atrevan a llamarla independista o separatista.

En general, se distingue la paradiplomacia de la protodiplomacia porque uno es la norma y el otro la excepción, o sea, la primera es la paradiplomacia, que no tiene por finalidad alejarse de la política exterior de su país; por el contrario, la tiene que seguir y respetarla siempre. Pero, al mismo tiempo, la política exterior no es el objeto de la paradiplomacia. El objeto de la paradiplomacia son las Relaciones Internacionales realizadas con sus homólogos en otros países o mismo con Estados y organismos internacionales de todas las especies, como organizaciones internacionales, ONG de alcance internacional, bancos internacionales. Por el contrario, la protodiplomacia es la excepción, y solo se van a encontrar casos aislados del ejercicio de este tipo de diplomacia.

La paradiplomacia busca aprovechar al máximo posible las oportunidades de relacionamiento internacional al que pueden acceder los gobiernos locales, a fin de mejorar su gestión local y descentralizar aspectos otrora monopolio de las cancillerías, como son la cooperación técnica, el comercio exterior, el posicionamiento turístico, el marketing de ciudad y otros aspectos que no son cuestiones de “política exterior”.

LÍMITES PARA UNA ACCIÓN EXTERIOR

El artículo 124 de la Constitución Nacional Argentina autoriza a las provincias a realizar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la “política exterior de la Nación”. Esto quiere decir que no intervendrán en asuntos de política exterior y decisiones que son y seguirán siendo exclusiva potestad del estado central. Esta es la idea de las cuestiones de soberanía, aduanas, conflictos diplomáticos y posicionamientos frente a asuntos internacionales que no pueden tolerar una posición independiente, como ser el reclamo histórico y persistente de soberanía sobre las Islas Malvinas por parte de la República Argentina. Este tipo de asuntos permanecen en manos del estado central por una cuestión de unidad nacional y seguridad internacional. Lo mismo sucede en Brasil y en el resto de los países que, de diferentes formas, marcan los límites y libertades de sus gobiernos locales en el plano internacional.

Uno puede preguntarse: Entonces, ¿para qué internacionalizar mi gobierno local? Bueno, la respuesta es simples: aquel que busca internacionalizar su gobierno local busca el desarrollo, la expansión, la innovación por medio de una lógica distinta, la cooperación.

Hay otras variables importantes, tales como el posicionamiento internacional, o marketing positivo, del intendente o gobernador en la prensa local e internacional, el protagonismo del ente subnacional en la escena internacional, la atracción de la innovación, el empleo, la mejoría de la calidad de vida de los ciudadanos.

LA PARADIPLOMACIA PUEDE GENERAR SOLUCIONES GLOBALES

Mientras la democracia se ve enfrentando serios problemas en el mundo multipolar, en donde los G-20, los G-7, los BRICS, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o el Papa no son suficientes para sanar ni las guerras, ni el terrorismo, ni el hambre, ni la pobreza, emerge una figura milenaria en la escena internacional: la ciudad.

Se habla mucho de que las ciudades o entes subnacionales, como provincias y regiones, son los nuevos actores de las Relaciones Internacionales. ¿Pero serían estos nuevos actores o serían viejos actores que recobraron protagonismo? El Estado-Nación nació con la Paz de Westfalia, en 1648 y las ciudades preceden (o anteceden) esta figura ficticia. Han existido Roma y Venecia antes que Italia, antes Atenas que Grecia, antes Constantinopla que Turquía, por ejemplo.

Las ciudades son la cuna de la humanidad, un espacio de actividad, de cultura, de negocios, de estudios, en donde todo acontece. Los centros urbanos aún son considerados la mejor forma de vida, porque el ser humano es colectivo y porque necesita trabajo, necesita convivir, necesita buenas universidades, necesita buena comida, libros, ir al teatro, al cine, salir a bailar, etc.

Hoy 3,5 millones de personas viven en ciudades, o sea, más de la mitad de la población mundial. En 2030 este número llegará a 5 millones. El 70% de la población de los países desarrollados vive en ciudades, y es una tendencia que continúa en ascenso. En las ciudades la gente se manifiesta, exige sus derechos, está más cerca de la justicia y de los administradores. En la ciudad la posibilidad de cambio es permanente, es evidente, es posible.

Además las ciudades están internacionalizándose, participando de la escena mundial, están compartiendo los problemas globales como el calentamiento global, por ejemplo. Un tema de preocupación global y que puede ser solucionado en la esfera local.

¿CÓMO SE INTERNACIONALIZA LA CIUDAD?

Podemos preguntarnos si hay necesidad de un departamento específico para la internacionalización de los gobiernos locales. Para nosotros la respuesta es sí. Hay casos particulares en que los propios intendentes asumen las Relaciones Internacionales de sus ciudades, pero en pos de una profesionalidad en el accionar internacional, cada vez más los gobiernos locales crean unidades específicas destinadas a planificar estratégicamente el posicionamiento y relacionamiento internacional de su ciudad.

Podemos citar ejemplos como la Asesoría Especial para Asuntos Internacionales del Gobierno del Estado de San Pablo, la Subsecretaría de Relaciones Internacionales e Institucionales de la Ciudad de Buenos Aires, la Dirección de Relaciones Internacionales de la Provincia de Corrientes, la Secretaría de Integración Regional y Relaciones Internacionales de la Provincia de Córdoba. La creación de este órgano puede ser considerada un gran beneficio para la ciudad.

A partir de la creación del órgano, habrá un canal abierto para internacionalizar la ciudad, donde los ciudadanos y el mundo exterior cobran protagonismo.

¿POR DÓNDE EMPEZAR?

Bueno, después de la creación del órgano de Relaciones Internacionales es necesario presentarlo a toda la intendencia, porque de lo que se trata es de internacionalizar todas las áreas de gobierno. Significa que todas las áreas deben contribuir en el trabajo de internacionalización y todas las áreas pueden benefiarse de él. Además, el órgano de Relaciones Internacionales es, la gran mayoría de las veces, un órgano intermediario, que interviene en los acuerdos de cooperación y actúa conjuntamente con las otras secretarías. Aunque también puede actuar solo o en nombre del intendente.

Con las presentaciones hechas, es hora de trabajar. Compilar todo el trabajo internacional, de contactos, ciudades hermanas y convenios que pueden haber sido realizados con anterioridad a la creación de la oficina de Relaciones Internacionales. Hacer un archivo paradiplomático. Esto será muy útil porque es la historia de las Relaciones Internacionales de tu ciudad, a las Relaciones Internacionales no se las hace sin un pasado.

Ahora bien, es necesario trazar un plan estratégico para trabajar de cara a la internacionalización, o sea, ¿qué es lo que la ciudad necesita? ¿Cuáles son sus deficiencias? ¿Cuáles son sus problemas? ¿Cuál es la ciudad que los ciudadanos desean?

¿Vamos a hacer cooperación Sur-Sur, aprovechando experiencias del Sur como una realidad que nos supra, que nos adecua, que nos cabe? ¿Vamos a hacer cooperación Norte-Sur? ¿O vamos a hacer los dos tipos, importando y exportando expertise? Esta es una decisión estratégica sobre la cooperación, así como la cooperación transfronteriza debe ser la realidad de ciudades de frontera.

Estas son las preguntas que tienen que ver con el desarrollo de la ciudad, pero que también tienen mucho que ver con la apertura, la transparencia que debe existir en los procesos democráticos locales. Participación es la palabra clave en el proceso de internacionalización.

¿QUÉ TIPO DE ACTIVIDADES REALIZA UN ÓRGANO LOCAL DE RELACIONES INTERNACIONALES?

Siempre pensando en la estrategia de desarrollo del gobierno local, hay muchos tipos de actividades que una oficina de Relaciones Internacionales puede promocionar.

Un comienzo pueden ser los tradicionales hermanamientos entre ciudades o provincias, y gobiernos de estado o regiones metropolitanas con sus homólogos en el exterior. Esta modalidad de cooperación internacional descentralizada bilateral sigue siendo utilizada, pero actualmente no está en su momento de auge. Los hermanamientos son acuerdos tipo paraguas, que sirven para varios propósitos al mismo tiempo. Generan un marco en el cual los socios se propondrán distintos acuerdos de cooperación, ya sea técnica, cultural, o trabajos orientados a lo social y el desarrollo.

Los acuerdos de cooperación descentralizada son una segunda modalidad de la cooperación internacional entre gobiernos locales. La diferencia es que estos acuerdos tienen uno o dos objetivos específicos, un contenido programático que cumplir, con obligaciones, fechas, etc. Lo cual proporciona una mejor medición y, de cierta manera, una mayor visibilidad de resultados. Cuando la ciudad de San Pablo realizó un acuerdo de cooperación con la ciudad de Ámsterdam acerca de la reinserción social de adictos a las drogas y personas en situación de calle, por ejemplo, lo hizo para lograr una expertise específica.

Se trata de un problema real, que la ciudad está pasando en dicho momento y que necesita una respuesta. ¿Por qué, entonces, no recurrir a una experiencia exitosa, que haya sido aplicada en una ciudad similar en un país extranjero? Así lo hizo San Pablo con vistas a una mejor calidad de vida de estos ciudadanos.

Para seguir con Ámsterdam, la Ciudad de Buenos Aires fue sede del programa “I Bike ABC”. Este programa surgió de un convenio celebrado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y las ciudades europeas de Ámsterdam (Holanda) y Copenhague (Dinamarca). El programa consistió en un acuerdo de cooperación técnica destinado a compartir experiencias y realizar talleres con el objetivo de fomentar el uso de la bicicleta como un medio de transporte saludable, ecológico e inclusivo. Como se ve, los temas pueden variar mucho en este tipo de cooperación: mejores prácticas de gestión pública, preservación del patrimonio histórico, intercambio cultural y estudiantil, temas portuarios, temas de cooperación en materia de salud, derechos humanos, habitación, planeamiento urbano, seguridad, medio ambiente, entre otros.

Pero la cooperación no finaliza ahí. Está también la modalidad multilateral de cooperación, con la participación de los gobiernos locales en redes internacionales de gobiernos locales. Apenas para citar algunos ejemplos principales, tenemos la Red de Mercociudades, la red Metrópolis, el ICLEI, la CGLU, la FLACMA, la AIVP, Eurocities, CIDEU, C40 Cities, AICE, entre muchas otras.

La participación de los gobiernos locales ocurre de acuerdo con su interés más específico o más amplio sobre las materias tratadas en la red. Casi siempre la participación en dichas redes se va a reflejar como una forma de liderazgo regional de intendentes y gobernadores. En general, las redes son compuestas por unidades temáticas que discuten temas específicos. Los encuentros de las Redes también son propicios para la firma de convenios y acuerdos de cooperación entre dos o más gobiernos locales.

Las Redes también son un buen lugar para explorar otra forma de internacionalización del gobierno local, que es el marketing local, del ente subnacional. Este tipo de marketing, también llamado city branding, tiene como principal objetivo trabajar sobre la promoción del gobierno local, con la intención de atraer inversiones privadas para el gobierno (local) en cuestión. Podría calificarse como una superexposición del gobierno local, con la característica de mostrar que este quiere negociar, quiere recibir inversiones, tiene intenciones de cooperar. Claro que, cuando una ciudad, por ejemplo, va a practicar el marketing internacional, hay que tener atractivos para los inversores también. Aquí estamos hablando de una especie de competencia entre gobiernos locales.

Además de esta modalidad, hay una forma de cooperación muy utilizada por los gobiernos locales que es la captación de inversiones públicas. Este es un relacionamiento específico entre gobiernos locales y organizaciones internacionales y sus agencias, principalmente bancos internacionales. Los bancos que más invierten en América Latina son el Banco Mundial (BIRD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Cooperación Andina de Fomento (CAF), el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Bacía del Plata (FONPLATA); el Japan Bank for International Cooperation (JBIC) y el KFW Banken gruppe (KFW).

Este tipo de captación de inversiones públicas tiene variados tipos de acción, como préstamos a bajo interés y donaciones a fondo perdido. Pero hay que decir que los acuerdos están muchas veces acompañados de contratos de asistencia técnica o transferencia de tecnología. No se trata pura y simplemente de financiamiento externo. Hay que registrar que la expertise en obras públicas es un elemento importante en estos convenios.

Lo bueno de la cooperación es que todos ganan. Por eso de ella se dice: win-win cooperation. Si los entes subnacionales ganan en inversiones, en obras y en expertise, las organizaciones internacionales ganan en experiencia compartida, en notoriedad y en un trabajo rumbo al desarrollo.

¿CUÁLES SON LOS ORGANISMOS INTERNOS DE APOYO A LA PARADIPLOMACIA?

Hay que mencionar que la paradiplomacia encuentra respaldo en muchas instituciones de orden interno de los países. En Brasil, se puede citar la Confederación Nacional de Municipios (CNM), el Frente Nacional de Prefectos (FNP), el Fórum Nacional de Secretarios y Gestores de Relaciones Internacionales (FONARI). Pero también hay instituciones en el propio Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, como la Asesoría Especial de Asuntos Federativos y Parlamentares (AFEPA) y sus 9 oficinas regionales, en la Presidencia de la República, como el Comité de Articulación Federativa (CAF) y la Subjefatura de Asuntos Federativos (SAF). Al mismo tiempo, hay ministerios, como el Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Planeamiento, que actúan con los entes subnacionales en los procesos de captación de recursos.

En Argentina, el Ministerio de Relaciones Exteriores y culto creó el Plan Federal que busca asistir a los poderes provinciales, municipales y agrupaciones regionales, en coordinación con las áreas pertinentes de la Cancillería, en aquellos temas vinculados a emprendimientos internacionales que sean relevantes; tramitar las consultas que correspondan a la competencia de otros organismos de la Cancillería; así como asesorar a los funcionarios provinciales y municipales, coordinadamente con la Consejería Legal, en todo lo referido a la negociación y firma de acuerdos o convenios internacionales conforme lo establecido en el artículo 124 de la Constitución Nacional.

No se puede dejar de mencionar a los think tanks que se dedican a estudiar la temática, como el Comité de Provincias en el Plano Internacional del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales que ha realizado, en conjunto con las provincias argentinas, un estudio de invalorable aporte para el desarrollo de la actividad en el país. El Proyecto ALLA, Alianza Euro-Latinoamericana de Cooperación entre Ciudades, con sede en la Ciudad de México, también es considerado un think tank importante en la materia. Su objetivo es fortalecer las relaciones internacionales de los gobiernos locales de América Latina, sus redes y asociaciones, para mejorar la calidad de sus políticas públicas y su desarrollo territorial, reforzando la capacidad institucional de las autoridades locales para establecer una política pública profesional de relaciones internacionales y trabajar de forma coordinada en red.

La organización no-gubernamental paradiplomacia.org, con sede en Buenos Aires, es uno. Desde al año de 2011, se dedica exclusivamente a la materia de la paradiplomacia, para difundirla en toda América Latina, sea a través de su sitio electrónico, sea a través de su revista especializada (TIP: Trabajos de Investigación en Paradiplomacia). Además la Revista tiene ahora mismo la convocatoria para artículos abierta.

LA PARADIPLOMACIA Y EL MERCADO DE TRABAJO PARA EL INTERNACIONALISTA

Solo en Argentina y en Brasil este año fueron designados cientos de funcionarios preparados en las Relaciones Internacionales con el objeto fundamental y fundacional de llevar adelante las Relaciones Internacionales de grandes ciudades, ciudades globales, para ubicarlas en el concierto mundial, para vender sus productos en el exterior, para posicionar políticamente a sus gobernadores. Desde el punto de vista profesional, existe un nuevo funcionario de gobierno local o, deberíamos decir, existe un nuevo internacionalista.

Argentina está dividida en veintitrés provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; existen 2203 municipios, de los cuales unos 200 tienen una estructura más o menos capaz de planificar un plan estratégico de posicionamiento internacional, pero cada año son más los municipios que requerirán los servicios de un profesional de las Relaciones Internacionales.

Existe, de igual manera, un promisorio mercado para el trabajo del internacionalista en Brasil. Promisorio porque la federación brasileña, compuesta por 26 estados, 1 distrito federal y 5570 municipios, aún tiene un largo camino que recorrer hasta internacionalizarse de adentro para afuera, contribuyendo así con el desarrollo del país. Si todos los estados federados brasileños presentan grados de internacionalización, no se puede decir lo mismo de los municipios. Según un estudio realizado en 2011 por la Confederación Nacional de Municipios (CNM), hay solamente 30 municipios en el país con una óptima estructura de Relaciones Internacionales, o sea, con más de 2 funcionarios trabajando en un órgano específico dentro de la estructura burocrática municipal. Ratificada por una investigación realizada por el Instituto Brasileño de Geografía e Estadística (IBGE) en 2012, hay cerca de una centena de municipios brasileños con alguna estructura de relaciones internacionales. El dato más interesante, nos parece, aludido por un informe de CNM, constata que hay 3500 municipios en el país que presentan “interés en internacionalizarse” ¿Y por qué no lo hacen? Una de las muchas razones es la falta de profesionales especializados para llevarlo a cabo.

¿CÓMO ACTÚA EL PARADIPLOMÁTICO?

El paradiplomático, o el diplomático local, es un tipo de representante de su ciudad en el exterior. Él también es el contacto de su ciudad hacia el mundo. Es aquel que analiza las necesidades locales a partir de un ángulo más largo, el ángulo del internacionalista, utilizando una lente global para solucionar problemas. Significa que el paradiplomático debe servirse de buenas prácticas y de oportunidades internacionales de innovación y desarrollo para cooperar en busca del desarrollo local.

Aun, el paradiplomático debe estar atento a las directrices de la política externa de su país, a los factos internacionales, a la geopolítica, a la historia y a las normas internacionales para no cometer “incidentes paradiplomáticos”. Por otro lado, el proceso de internacionalización de los gobiernos locales pasa por la comprensión de que aquello que es realizado localmente tendrá un valor global, repercutiendo internacionalmente. O sea, ejemplos exitosos de gestión pública local podrán servir como casos globales de éxito. ◊