Tres meses después, el oficialismo obtiene el 95% de los escaños para la ANC y comienza un proceso de reforma ampliamente digitado por el oficialismo. Lo que aun parecía un fenómeno aislado y excepcional en aquel entonces se multiplicó unos pocos años después en gran parte de América Latina, pasando por un episodio de alta conflictividad como fue la destitución de Manuel Zelaya, quien procuraba reformar la constitución hondureña para habilitar la reelección. Desde aquel primer momento a la actualidad, el tema ha sido propuesto en diferentes naciones, en algunos casos de forma declarativa y en otros cuatro casos de forma efectiva, conllevando procesos políticos polémicos y conflictivos. Sin embargo, poca atención se le ha prestado a este fenómeno de forma agregada y parece ser una de las claves para comprender la trayectoria de Latinoamérica. ¿Qué significa esta tendencia para comprender los cambios en nuestra región y qué impacto conlleva en la política latinoamericana? ¿Se trata solo de eventos aislados, de una tendencia regional o simplemente de una adecuación de las constituciones?
La cobertura periodística ha tendido a escribir sobre las reformas constitucionales concentrándose en las que habilitan la reelección o reforman el régimen político hacia una personalización del mismo, radicalizando la estructura institucional del país. Aquí el grueso de la atención fue acaparada por las reformas de Morales en Bolivia, Correa en Ecuador y Chávez en Venezuela, y si bien es cierto que han sido las más movilizantes, sería una visión errónea quedarse con la idea de que las reformas constitucionales han sido una herramienta de la izquierda para perpetuar sus regímenes. Parece, por otro lado, un recurso utilizado ampliamente por la clase política actual para plantear la idea de un recambio de las reglas de juego.
El ex Presidente Colombiano Álvaro Uribe coqueteó hasta último momento con la posibilidad de ser reelecto por tercera vez (ya había modificado la constitución para acceder a un segundo mandato) hasta que agotó las vías institucionales y partidarias. Alan García en Perú planteó la idea pero no tuvo mucho éxito en la recolección de apoyos y Fernando Lugo en Paraguay, todavía en calidad de candidato a presidente, solía repetir que al acceder al poder convocaría una asamblea constituyente y hoy su coalición lo empuja a hacerla efectiva. También la realizó Daniel Ortega en Nicaragua a través de medios distintos y polémicos1. El único caso reciente bien diferenciado parece ser el de la reforma constitucional promovida por el Presidente Leonel Fernández en República Dominicana, que se asemeja más a las modificaciones de la primera ola de reformas, tratando de alejar la configuración del Estado de los resabios de la Era Trujillo e incorporando nuevos derechos y garantías. Y, por otro lado, la lógica de legislación por referéndum se ha extendido tanto en Venezuela y Ecuador como en Honduras. Entonces comprendiendo que el paisaje es un tanto más complejo de lo pensado, avancemos sobre esos hechos.
¿QUIÉN REFORMA AL REFORMADOR?
Las reformas constitucionales son una de las maneras de introducir cambios en el sistema institucional. Pero es inmediatamente obvio que no todo cambio sociopolítico precisa ni se cristaliza en una reforma constitucional como tampoco toda reforma nace en el contexto mencionado. Entonces ¿bajo qué circunstancias parece más probable que se desenvuelva un proceso de reforma? Comúnmente, cuando ciertas instituciones políticas (como el ballotage, consejo de la magistratura, tribunal electoral por nombrar algunas) o derechos y garantías precisan ser incorporadas a la constitución (derechos sociales, de pueblos originarios, tratados internacionales). Bien, ¿pero quiénes son los que deciden el momento de la reforma y en base a qué criterios? Aquí la cosa se torna un tanto más compleja, puesto que si bien son los políticos quienes ponen en marcha estas reformas, ellos lo hacen con recursos distintos en cada país y criterios particulares.
Explayémonos sobre este punto. La idea de procesos de reforma dentro de la política conlleva la idea de autoreforma; ésta es una tensión a tener en cuenta. Puesto que son las mismas elites políticas quienes quieren reformar las instituciones, se asume que ellos deben refrenar algunas de sus pulsiones maximizadoras de poder para modificar instituciones que muchas veces les son funcionales, como podrían ser adecuaciones del régimen electoral (cambios de distritos plurinominales a uninominales por citar un caso) o de inclusión-supresión de instituciones que hagan de contralor del poder ejecutivo (Tribunal supremo electoral, consejos de la magistratura e instituciones de ese mismo cuño). Como señalaba David Hume, al elaborar una constitución, una red de instituciones, debe suponerse (para prevenir) que todo hombre es un sinvergüenza y no tiene otro fin en sus acciones que el interés privado. Es de suponer que el político quiere mantener su cargo, su poder y en la medida de lo posible buscar las formas de maximizarlo. Las instituciones son las encargadas de establecer las reglas del juego donde se desenvuelve el político y son ellas quienes constriñen o refrendan el accionar. Esto es una complicación teórica si uno asume a los políticos como actores que procuran maximizar su poder, porque implica que solo a través de una conducta altruista podrían hacerse reformas que refrenen sus espacios de poder. De manera que la tendencia (para quienes no ven a los políticos como seres altruistas) es a pensar que las reformas son mecanismos utilizados para descomprimir demandas políticas y reconfigurar el tablero de juego local a favor del sector político predominante. Pero el proceso político pocas veces es tan sencillo y lineal. Para lograr las reformas constitucionales se suelen requerir mayorías calificadas o asambleas constituyentes mayoritarias de difícil consecución, que hacen necesaria la negociación entre los distintos partidos. Porque cuando algún sector político quiere maximizar poder otro sector teme verse menoscabado en su potencial y allí es donde el consenso simple empieza a perder fuerza y comienzan las cesiones mutuas.
Los cambios institucionales implican una redistribución de poder en la sociedad donde ciertos sectores, antiguamente relegados o nuevo sectores emergentes, se ven favorecidos por la nueva configuración política.
Aquí es donde comienza la problemática del proceso de reformas; esto es, que procedimientos políticos pueden utilizarse para reformar una constitución. Sí prima la lógica del consenso político nos encontramos con reformas vía el legislativo, ya sea por pactos políticos o negociaciones por temas, dada la incapacidad de que un sector particular imponga mayorías sobre otros. Sí, en cambio, prima la lógica mayoritaria, donde un sector cuenta con los escaños suficientes para llevar adelante su programa sin coaliciones, las reformas se llevarán adelante independientemente de los reclamos de los opositores, o incluso salteando los mecanismos tradicionales de reforma y promulgación, recurriendo a mecanismos de participación directa de la ciudadanía. El punto es relevante porque, en términos comparativos, las reformas constitucionales realizadas por asamblea constituyente y promulgada por referéndum no son un fenómeno común y sin embargo es algo que hemos visto crecer en los últimos tiempos.
OLAS DE REFORMAS CONSTITUCIONALES
Desde 1978 a 2008, todos los países de América Latina han cambiado o reformado su constitución, aunque no lo han hecho de la misma forma ni bajo circunstancias idénticas. Tras la última ola de democratizaciones que empezó en los 80, comenzó a cristalizarse una primera tendencia a actualizar las constituciones de los países a las nuevas realidades. Esta primera ola de reformas constitucionales en Latinoamérica fue en sintonía con la actualización de sus textos a las nuevas exigencias de la sociedad y de la política internacional. Ello posibilitó la incorporación de sustantivos cambios en las áreas de derechos sociales, representación, modernización de las estructuras estatales e incluso incorporación de tratados internacionales a la estructura constitucional. De acuerdo a casos particulares, también implicó una mayor transferencia de recursos al Poder Ejecutivo, modificación en la cantidad de años de los mandatos presidenciales e incluso la habilitación a la reelección presidencial por un periodo. Pero una de las diferencias cruciales con la actual tendencia es que estas reformas optaron por procedimientos institucionales basados en el consenso a través de reformas vía poder legislativo o en pactos entre partidos políticos conformados en las asambleas constituyentes. Ejemplos de esto han sido las reformas en Argentina 1994, Bolivia 1994, Brasil 1994, Guatemala1985, México, Paraguay 1992 y Uruguay 1996. Estos ejemplos, fueron casos donde la crisis de representatividad aun no había calado tan profundo en los partidos políticos y la clase política aún mantenía vías de diálogo para reformar los textos constitucionales. La movilización popular fue mucho menor, cuando no nula, la oposición aceptó las reglas del juego y las constituciones se cerraron dentro de las mismas convenciones políticas sin necesidad de apoyo popular efectivo.
Pero el caso venezolano hizo girar el trompo para el comienzo de una nueva tendencia en estos procesos políticos, la segunda ola de reformas constitucionales. Comenzamos a ver que las “ofertas” de reforma en campañas electorales eran más abundantes en los programas políticos de los partidos cuando el sistema político está frente a una crisis de representatividad y precisa, al me nos simbólicamente, de una suerte de refundación nacional. El contexto es clave para entender estos procesos: alta crisis de representatividad, deslegitimación de la clase política y liderazgos políticos nuevos (outsiders) sin compromisos con los partidos políticos tradicionales. En tales tramas, los presidentes han optado por interpelar directamente a la población saltando a la negociación tradicional entre la clase política, ampliamente desprestigiada en estas naciones, y recurrir a asambleas constituyentes y aprobación vía referéndum, con un tinte más democrático que republicano.
La modalidad adoptada por la nueva ola de reformas en Bolivia, Ecuador y Venezuela han tomado un nuevo giro popular y movilizador optando por las ratificaciones populares. Las reformas de este tipo suelen movilizar más recursos políticos para la elección de constituyente, a la vez que atraen una fuerte atención tanto de los medios de comunicación como de la opinión pública. El contexto ha sido clave para comprender estos últimos procesos de reforma, dado que ellas han sido implementadas como una nueva modalidad de resolución de las demandas políticas y de apertura de caminos institucionales para sus líderes. Ante una población desafectada con el funcionamiento de las instituciones políticas tradicionales, las herramientas plebiscitarias han sido usadas tanto como un mecanismo de participación directa como una forma de legitimación del régimen. El punto es empíricamente relevante toda vez que cristaliza la incapacidad de las elites políticas para lograr acuerdo político, ya que estas reformas terminan aprobadas por voto popular mayoritario y compromisos truncos en las asambleas legislativas. El uso del referéndum como mecanismo de legitimación de las reformas y la disputa sobre su legalidad (o su carácter vinculante) en ciertas naciones ha producido procesos con desenlaces conflictivos. La fuente del escollo está en que se genera una superposición de legitimidades institucionales: el legislativo, con sectores opositores, procura canalizar la demanda para negociar y el ejecutivo, con respaldo popular, obtiene mayores réditos sí directamente evita la intervención de otros sectores políticos.
Este problema es el de cómo generar el cambio constitucional usando las reglas preestablecidas o incorporando algunas nuevas, como el referéndum que reacomodan el tablero local.
El punto se puede ilustrar con el caso boliviano, allí la principal fisura no se generó en torno a la reelección sino sobre las autonomías que tienen las prefecturas frente al gobierno nacional (una suerte de Provincias al estilo argentino o Estado al estilo mexicano). Las elites políticas de las provincias orientales más ricas de Bolivia, Santa Cruz, Tarija, Beni, Pando y Chuquisaca se opusieron fuertemente a la reforma en la Asamblea Constituyente que estuvo bloqueada por largo tiempo y fue cerrada en medio de una álgida polémica sin la participación de muchos sectores opositores. Cuando fue el referéndum para su confirmación, la misma fue rechazada en todos estos departamentos orientales. Esto polarizó aun más al país, dado que con el abrumador respaldo obtenido en el altiplano, Evo Morales consiguió que fuera promulgada la nueva constitución en la vía popular, pero el canal institucional con la oposición quedo cortado y la división del país se profundizó.
También el caso de Honduras fue un primer llamado de atención para tomar el tema con seriedad. Manuel Zelaya, un presidente legítimamente electo y en ejercicio de funciones, promueve una reforma constitucional para ser habilitado a reelegirse. El tema recibe un amplio rechazo de la oposición y el Congreso hondureño promulga una ley que regula los referendos y plebiscitos, algo que prácticamente congelaba los planes del presidente de reformar la Constitución. Pero el presidente decide cortar la vía de negociación con los legisladores y opta por el recurso plebiscitario anunciando que realizaría un referendo (no vinculante de derecho pero que hubiera dado una carta fuerte de hecho) para consultar a los hondureños si estaban de acuerdo con que en las próximas elecciones presidenciales se agregue una urna en la que los votantes opinen sobre la idea de convocar a una asamblea que reformaría la Carta Magna y podría permitir la reelección presidencial.
El conflicto se profundiza porque la ley mencionada impedía la realización de estas consultas 180 días antes y después de las elecciones generales, ya no quedando tiempo para los comicios más cercanos.
La historia que sigue es más conocida, el presidente insiste con la instalación de las urnas, las fuerzas armadas rechazan la orden y se desenvuelve un proceso político complejo que finalizará con la destitución de Manuel Zelaya. Hoy en día, el actual Presidente Porfirio Lobo promueve una serie de reformas a la constitución a través de consultas populares pero ha dicho públicamente, en reiteradas oportunidades, que no buscara modificar el artículo polémico que limita la reelección en su país.
Los dos casos muestran, con resultados diferentes, la enorme tensión institucional que se genera cuando los mecanismos de reforma tienen superposición de legitimidades institucionales y estampan la incapacidad de las clases políticas de solucionar esta tensión recurrente.
TENDENCIAS A FUTURO
El panorama de las reformas que hemos recorrido es variopinto. Algunos países se han inclinado a reformar sus constituciones para adecuarlas a nuevas realidades (incorporación de derechos), otros simplemente buscaron estirar sus mandatos presidenciales y dar mayores herramientas al ejecutivo y otros han procurado hacer de la constitución una actualización doctrinaria del régimen. Más allá del contenido de las reformas, el contexto donde se propulsan, los procesos de negociación entre políticos y la movilización electoral en torno a las reformas, aparecen como fundamentales para entender la nueva tendencia de cambio.
La temática del cambio constitucional se ha ido resignificando en la agenda política de las democracias latinoamericanas tomando centralidad. Por diversos motivos como la crisis de legitimidad, la licuación de las identidades partidarias, crisis de gobiernos o cambios de régimen, los problemas han conducido a densos obstáculos para lograr la estabilidad constitucional en las democracias existentes. Obstáculos que no han podido ser resueltos en la arena política normal y requieren un giro a la superestructura de reforma constitucional. Sí el ámbito de la política cotidiana no ha podido solucionar estos escollos, los actores políticos relevantes se disponen a profundizar su pedido por una redistribución del poder y de los recursos necesarios para salir de aquel callejón oscuro. Alternativa que para los actores políticos que hemos visto solo se tornan viables por un cambio en las reglas de juego que precisan resolverse en la arena constitucional. Ahora bien, ¿Cuántas nuevas reformas hemos de ver en el futuro? Es difícil precisar hasta qué punto la tendencia ha frenado o va a continuar multiplicándose en otros países, porque hemos visto que su desenvolvimiento está enraizado en contextos específicos. Pero lo relevante a tener en cuenta es que estas coyunturas críticas han marcado una nueva trayectoria para el desarrollo de la democracia en la región, con tensiones, movilizaciones y nuevas reglas de juego, cuyos rastros son incomprensibles sin tener una apreciación profunda de la diversidad de casos. ◊
