Por primera vez, el Derecho Internacional reglamentará un comercio global de armas de 70 mil millones de dólares. Cuando lanzamos la campaña a favor del Control de Armas hace más de una década, solo Camboya, Costa Rica y Mali estaban preparadas para apoyarnos públicamente exigiendo el tratado. Pero todo empezó a cambiar.
La tenaz perseverancia, un reconocimiento cada vez mayor de que el Comercio de Armas estaba fuera de control y una campaña a nivel mundial comenzaron a tener sus resultados. El anuncio de apoyo por parte del gobierno del Reino Unido pronunciado por el entonces Secretario de Asuntos Exteriores, Jack Straw en el año 2004 marcó un punto de inflexión. Por primera vez, un exportador de armas muy importante había declarado que el control del comercio de armas convencionales era posible. Muchos otros exportadores de armas importantes siguieron el ejemplo. Para el 2005, más de 50 países apoyaban la idea.
Quizás la lección más importante de la campaña a favor del Tratado sobre el Comercio de Armas es que el cambio a nivel global toma tiempo. No es algo que se cambia en los planes de negocio para los futuros 3 años como se hace en el sector público y en el privado. Se necesita tenacidad, determinación, y el compromiso por seguir luchando por el cambio.
En la Conferencia de Revisión del Programa de Acción sobre las armas pequeñas y ligeras, un acuerdo políticamente vinculante que trata el comercio ilícito de armas pequeñas, terminó siendo un fracaso debido a que el consenso fue bloqueado por un pequeño grupo de países, dejando sin efecto dos semanas de intensas negociaciones. A veces lo negativo lleva a lo positivo, y la frustración que sintieron los diplomáticos que habían trabajado no solamente durante la conferencia sino también en los meses y años anteriores, se canalizo en la nueva idea de un Tratado sobre el Comercio de Armas, promovido por las ONGs en todo el mundo.
Se formó un grupo, liderado por el Reino Unido que incluía a Argentina, Australia, Costa Rica, Finlandia, Kenia y Japón quienes han colaborado en la redacción de una resolución titulada “Hacia un Tratado sobre el Comercio de Armas” proponiendo su presentación ante el Primer Comité de Desarme y Seguridad de la Asamblea General de la ONU. Armas bajo Control se reunió con el Reino Unido en el período previo al Primer Comité en donde se discutió el qué y el cómo de la resolución, y se convocó a un gran equipo de activistas y lobistas para que vengan a Nueva York en octubre.
EL PROCESO HACIA EL TCA
En el año 2006 el proceso en sí mismo del TCA comenzó en el seno de la ONU. La resolución fue ardientemente defendida por la Coalición de Armas bajo Control, y ganó más de 100 patrocinadores. Fue aprobada en un voto aplastante en la Asamblea General, 153 a 1 (EEUU fue el voto negativo) con 24 abstenciones.
Durante el año 2007, se llevó a cabo la primera etapa del proceso oficial. El Secretario General (SG) de las Naciones Unidas realizó una consulta en cuanto a la viabilidad, el alcance y los parámetros de un Tratado sobre el Comercio de Armas. En la práctica esto quería decir que los estados debían presentar sus puntos de vista a las Naciones Unidas, se iba a hacer un informe, que ayudaría a medir el nivel de apoyo para un tratado. Normalmente, con este tipo de consultas se obtienen alrededor de 10 a 15 respuestas, generalmente de los Estados más grandes con mayor capacidad. La campaña Armas bajo Control estaba decidida a que esta seria diferente, y para darle forma al proceso lanzamos una Consulta a la Gente en forma simultánea, convocando a la gente común para que le informen a sus gobiernos lo que sentían con respecto al comercio de armas y a la necesidad de que éste estuviera sometido a un control.
Se llevaron a cabo distintos tipos de actividades en diferentes países, teatro callejero en RPDC, debates grupales con sobrevivientes de violencia armada en Brasil, consultas en talleres en Haití, y llamadas telefónicas a programas radiales en Burundi. En Tanzania, el presidente estuvo presente en la consulta de Armas bajo Control y en el Reino Unido se le presentó al gobierno una propuesta detallada del contenido del tratado.
Y funcionó. Más de 100 gobiernos presentaron una respuesta a la SG de la ONU, 10 veces más que el promedio, y lo más crucial fue que muchos destacaron la importancia de un tratado basado en los derechos humanos internacionales y en el derecho humanitario internacional. La siguiente etapa parecía candidata al éxito. En 2007, el Primer Comité estaba colmado de eventos simultáneos y debates sobre el TCA, en la preparación para el intercambio formal de opiniones que se produjo en el debate sobre las Armas Convencionales. Los coautores dirigían la dinámica, haciendo intervenciones vehementes sobre la necesidad de un tratado y alentando a los demás a hacer lo mismo en sus respectivas regi
Se presentó otra resolución. Esta vez, establecía un Grupo de Especialistas en Gobierno (GGE), 28 países que se seleccionaron para reunirse tres veces durante 2008 y además considerar la Viabilidad, el Alcance y los Parámetros del Tratado.
NACE EL GRUPO DE ESPECIALISTAS EN GOBIERNO
El año 2008 fue todo un desafío para dos participantes de campañas. El GGE era por definición un grupo selectivo de gobiernos, que no incluía a la mayoría. Llevamos a cabo un análisis detallado de la posición que cada región tenía hasta el momento con respecto al tratado. Europa brindaba mucho apoyo, que se sumaba al brindado por los mayores exportadores: Alemania, Francia y Reino Unido. En general, África se mantuvo callada en las reuniones más importantes, pero algunos estados africanos comenzaron individualmente a expresar la urgente necesidad de detener la inundación de armas que llegaba a sus comunidades. Kenia era la el líder de África, con su compañero Sudáfrica, que era el actor más importante y cuya función era alternarse con aquel, tanto en apoyo como en preguntas. América Latina y el Caribe ofrecían mucho apoyo; Cuba y Venezuela se destacaban por su falta de convicción. Asia y Oriente Medio eran las regiones más débiles en lo que respecta al apoyo de ese momento, ya que hacían preguntas y expresaban opiniones sobre un tratado eurocéntrico que los discriminaba.
Armas Bajo Control organizó una reunión informal el fin de semana anterior a la reunión GGE; lejos de Manhattan, en Long Island. Apuntamos a involucrar a los gobiernos que no estaban en el GGE, pero que tenían un fuerte interés en un tratado final. Fue un gran éxito. El nivel de debate demostró ser extremadamente rico, y los países escépticos y que renunciaban a la idea se quedaron afuera cuando, sin duda, el impulso crecía. Rusia, China and EEUU siguieron cuestionando la necesidad de un tratado y el de EEUU fue el único voto oficial por «No». Sobre la base de los acuerdos existentes que ellos discutieron primero, no necesitamos un nuevo instrumento y no puede, de todos modos, funcionar a menos que las estructuras existentes funcionen bien. Pero otros dijeron que había llegado la hora de detener la masacre de un comercio pobremente regulado, y que el TCA podría ser una herramienta a tal fin.
El objetivo del GGE era realmente definir la etapa siguiente del proceso, consiguiendo un acuerdo para proceder a la etapa posterior. Mediante un debate interminable de negociaciones hechas a altas horas de la noche, esto se logró finalmente el último día, y el Presidente del Proceso, el embajador argentino Moritan pudo presentar un informe a la AG de la ONU en octubre, y así pasamos a la etapa siguiente.
En 2009, comenzaron a funcionar los Grupos de Trabajo Permanente, con reuniones de dos semanas que se reanudaban para toda la ONU y, sin embargo, cubrían las mismas cuestiones, aunque todos los estados podían asistir. Pero hubo un cambio radical. El debate sobre «si» debería haber un tratado parecía estar ganado, ya que incluso los estados más escépticos comenzaron a involucrarse en el debate sobre «qué» se propone. Es decir, qué tipo de tratado se está tratando.
El año 2009 también vio la siguiente resolución del CTA. En este caso, el proceso pasó a las negociaciones formales, el mandato cambió de modo que las reuniones de Grupos de Trabajo Permanente se convirtieron en Comités Preparatorios para una Conferencia Diplomática en 2012, en la que el tratado real se acordaría finalmente. La Conferencia también introducía una de las grandes controversias del proceso del TCA, la regla del consenso para la conferencia final. Esta fue la regla en la que EEUU insistía, a cambio de una inversión en el rumbo de su voto por «No». Una zanahoria tentadora para tener a los más grandes traficantes de armas del mundo, pero a un gran precio.
Si el proceso del TCA se hubiera lanzado en la Conferencia sobre Desarme de Ginebra —que estaba supeditada al consenso y que actualmente va por su 15 edición sin ser capaz de acordar una agenda—, las posibilidades eran que nunca habría abandonado la estructura de los bloques iniciales. Muchos de los procesos de la ONU son muy frustrantes. La queja más común es cuánto tiempo lleva tener las cosas listas. A veces, el acuerdo no se logra nunca.
En principio, el requisito de llegar a un consenso es, un medio para proteger los derechos y las opiniones; incluso, de los de los países más pequeños. Es lo que puede permitirle a los estados que están constituidos por pequeñas islas, y otros países vulnerables, mantenerse firmes en las negociaciones de la ONU sobre cambio climático. Pero muchas veces las reglas del consenso funcionan para proteger a los poderosos y no a los débiles. A las grandes potencias les gusta el consenso porque les da el poder al veto. Una y otra vez, China y Rusia, en especial, han utilizado su veto en el Consejo de Seguridad para invalidar la voluntad de la mayoría.
De modo que las reglas del consenso son un asunto importante. Tanto los gobiernos que la apoyan como la sociedad civil tienen una opinión dispar al respecto, y se emplearon muchas horas para debatirlas. Pero, en definitiva, el apoyo de EEUU resultó ser un empate y los gobiernos aceptaron la regla del consenso al final de la conferencia.
Tanto en 2010 como en 2011 se organizaron muchas reuniones y conferencias regionales. La UE organizó una serie de estas actividades, Armas Bajo Control organizó muchas también y las organizaciones y grupos regionales hicieron lo mismo. Los gobiernos estaban tomando una actitud seria acerca de cómo sería el tratado y, sin duda, la centralidad de derechos humanos internacionales y el derecho humanitario internacional se estaba poniendo de manifiesto ampliamente. En la ONU, los Comités Preparatorios o PrepComms explicaron en detalle el alcance del tratado. Es decir, qué sistemas de armas y qué transferencias de armas cubriría; los criterios —qué se incluiría y cómo lo aplicarían— y los mecanismos de implementación (los engranajes del tratado y cómo este se reforzaría).
LA RECTA FINAL
Por fin, la última conferencia comenzó en julio de 2012, un mes extraordinariamente intenso de negociaciones detalladas y —literalmente— las 24 horas, que se llevaron a cabo con la presidencia del Embajador Moritan, quien había permanecido en su cargo durante el proceso desde 2008.
Nuevamente, las cuestiones de procedimiento amenazaban para obstaculizar el avance, con casi la primera semana perdida y problemas acerca del estatus de los estados observadores y con una conferencia que no podía seguir hasta que esto se resolviera. En la segunda semana, las cosas comenzaron a moverse con los textos en borrador y ya estaban en marcha en forma simultánea a los principales comités, que trabajaban con las secciones principales. Hacia fines de la tercera semana —y con un claro apoyo de la mayoría que estaba a favor de un alcance sólido del tratado y criterios que incluyeran firmemente derechos humanos internacionales y el derecho humanitario internacional, así como también la violencia basada en género, la corrupción y otros aspectos importantes—, aún había polarización, países escépticos que se oponían a tal inclusión y un pequeño grupo de escépticos vociferantes que ponían de manifiesto que no querían el tratado en absoluto. Se llevaron a cabo sesiones informales, que comenzaban en las últimas horas de la noche y que continuaban hasta las primeras horas del día siguiente; incluso, durante el fin de semana. En una sala que era muy pequeña, y sin acceso a comida o bebida, la escena parecía una versión extrema de «Enciérrenlos a todos en una sala hasta que se pongan de acuerdo». Incluso, la sala estaba diseñada de tal manera que tal vez aquellos que se oponían al tratado se quedarían hablando solos.
El borrador completo no apareció sino hasta la última semana. Esto era parte de las tácticas del Embajador Moritan para intentar detener el bloqueo y evitar que un solo grupo dominara. Cuando estuvo listo, toda la conferencia se dividió en pequeños grupos de países para llevar a cabo frenéticamente un análisis y una comparación de las líneas rojas. Armas Bajo Control hizo lo mismo y fue un ejercicio difícil. Hay que admitir que en el borrador había muchas cosas que estaban bien, pero también había importantes lagunas, sobre las cuales pensamos que sería lo mejor dejarlas resueltas antes de que el tratado pudiera considerarse impactante. Tuvimos conferencias de prensa para destacar esto, nos reunimos con muchos estados para debatir e hicimos circular propuestas sobre las cuestiones que continuaban siendo problemáticas. Solo la cuestión de las municiones era suficiente para desviar las cosas, ya que los países africanos, en especial, se sentían muy fuertes acerca de la importancia de incluirla, como lo hicimos nosotros.
Pero el día final, cuando estas negociaciones sobre el texto de último minuto estaban todavía en marcha, EEUU hizo un lanzamiento con efecto en la sala solicitando «más tiempo», lo cual era una demostración diplomática de querer bloquear el consenso. Con el apoyo de Rusia, la RPDC, Cuba y Venezuela, quedaba claro que no iba a lograrse el consenso y que la conferencia iba a terminar sin tratado. De los presentes, 90 estados rápidamente prepararon una declaración que leyó México. Esta resumía su determinación para continuar con el trabajo y, si bien era el día final de una conferencia muy frustrante, todo indicaba que había determinación para que el TCA se hiciera realidad.
Pocos meses más tarde, en marzo de 2013, comenzó la «Conferencia Final sobre el TCA». Nuestro objetivo fue lograr las mejoras claves que creíamos que el texto necesitaba y habíamos pasado todo el tiempo de (julio a marzo) trabajando duramente en las propuestas de los textos, debatiendo con los estados progresistas y los grandes grupos, tratando de quitar los miedos de los escépticos y brindando apoyo técnico a los estados más pequeños.
A mitad de camino, muchos estados expresaron su descontento acerca del proceso. Pensaban que se había escuchado demasiado a los escépticos, a costa de los demás. Ghana, en nombre de más de 100 gobiernos, pronunció una declaración que hizo que el presidente de la conferencia, el Embajador Peter Woolcott, escuchara más a la mayoría de los estados que trabajaban a favor de un tratado sólido, y no a las minorías que intentaban hacerlo fracasar. Esto ayudó a recuperar el equilibrio de la mayoría que quería ver el éxito de un tratado sólido y no el éxito de un pequeño grupo que estaba tratando de impedirlo.
Nuevamente, se llevó a cabo un debate intenso las 24 horas. En marzo, hubo menos sesiones plenarias que duraran toda la noche, pero eso no significó que los diplomáticos y las ONG no estuvieran trabajando durante la noche. Los grupos pequeños trabajaban en diferentes aspectos del texto, se intercambiaban, consultaban, refinaban y reconsultaban propuestas y contrapropuestas, las que se presentaban al Presidente y a su equipo, quienes estaban replegados en una sala trasera de la ONU, luchando con el texto y tratando de encontrar la forma de contentar a los grupos importantes y de impedir que los escépticos interceptaran su progreso con algún obstáculo de último momento.
Se avanzó mucho, y a pesar de que el texto final presentado no era perfecto y de que había áreas sobre las que todavía estábamos presionando hasta el último minuto para que se cambiaran, ciertamente era una versión mejorada del borrador de 2012. Se incluyeron las municiones, se mejoraron los criterios para evaluar las transferencias de armas, tanto en el inciso sobre prohibiciones absolutas del Artículo 6 y en los —igualmente importantes— criterios para la evaluación de riesgos del Artículo 7, en el que ya queda claro que los gobiernos no deberán autorizar transferencias de armas en las que el riesgo de abusos sea demasiado alto. Se incluyó un nuevo Artículo sobre el desvío y la implementación de los artículos introdujo cierto grado de transparencia.
Pero con Siria, Corea del Norte e Irán en la sala, el logro del consenso siempre iba a ser difícil, y por esta razón a muchos no les sorprendió cuando este no se alcanzó el último día de la conferencia. México, apoyado por Japón, Nigeria y otros, hizo un intento para convencer a la sala de que, dado que era evidente que la mayoría quería el tratado, el presidente debería seguir adelante.
EL PLAN B Y LA META CUMPLIDA
Se necesitaba un plan B inteligente y, afortunadamente, habíamos trabajado mucho en octubre de 2012, durante la sesión del Primer Comité de la Asamblea General para asegurarnos de tener ese plan. Los gobiernos progresistas y la Coalición Armas Bajo Control hicieron una gran presión con el fin de lograr la inclusión de un pequeño pero vital párrafo en la resolución, que permitiera que cualquier texto bloqueado pudiera llevarse a la Asamblea General.
Habíamos estudiado los precedentes. El Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos nucleares, que se aprobó por votación, siguiendo el consenso bloqueado de India, era el mejor ejemplo. En consecuencia, aquel párrafo demostró ser decisivo; fue lo que les permitió que el texto de consenso bloqueado pasara rápidamente a votación, justo cinco días después del día final de las negociaciones.
Doce gobiernos, incluyendo EEUU —que había insistido en el consenso como condición para su apoyo durante el proceso de las negociaciones— lideraron la nueva y rápidamente redactada resolución, proponiendo que el texto del TCA fuera aprobado por la Asamblea General el 2 de abril. Durante el fin de semana, hubo un esfuerzo coordinado para conseguir que la mayor cantidad posible de estados fueran coavalistas de la resolución. Conseguimos más de 100 coavalistas, un gran logro dado que la mayor parte de los Jefes de la Delegación había tenido que regresar a sus ciudades capitales luego de la finalización de las negociaciones oficiales. Además, el lunes era un feriado oficial.
El martes 2 de abril, la majestuosa sala de la Asamblea General, que parecía más grande e imponente que las salas de conferencia plenaria en las que tuvimos que pasar la noche durante días se llenó gradualmente de delegados y los participantes de las campañas de Armas Bajo Control estaban en el balcón. Al principio, hubo declaraciones de parte de los que tenían la intención de votar en contra —los mismos tres gobiernos que bloquearon el consenso— y aquellos que se abstenían. Parecía que se alargaría, pero luego llegó el momento y el tratado fue presentado para aprobarse por votación. La ovación se hizo sentir en toda la gran sala, a medida que los 154 votos por el Sí aparecían en la pantalla en verde y, finalmente, después de tanto tiempo el CTA era una realidad.
El martes 2 de abril fue un buen día para la ONU. Demostró que las cosas pueden hacerse, que el proceso democrático puede funcionar y estableció un importante precedente.
Jurídicamente hablando, ¿importa si el tratado se aprobó por votación y no por consenso? No. El último día de las negociaciones es el mismo texto y su estatus jurídico es el mismo que habría tenido si se hubiera acordado por consenso. Pero el hecho de que uno pueda cambiar las reglas del juego y avanzar debe darles esperanzas a aquellos que trabajan en otras cuestiones similares que parecen inabordables.
El poder de las campañas organizadas por gente común ha enviado un mensaje claro a los inescrupulosos traficantes de armas, a los dictadores y a los abusadores de los derechos humanos. Ya está establecido que los días de fácil acceso a las armas y municiones se terminaron.
El tratado se convertirá en ley internacional una vez transcurridos los 90 días a partir de la fecha en la que el Estado 50mo lo haya ratificado, y lograda esa cantidad de firmas y promesas para un trabajo rápido para lograr la ratificación en cada país, esto podría ocurrir hacia fines de 2014.
Ahora tenemos las palabras en forma escrita; necesitamos acción en el campo. La campaña continuará, pero ahora pasará a una fase diferente, trabajando con gobiernos a nivel nacional para apoyar la fase de ratificación e implementación. Si se busca que el Tratado sobre el Comercio de Armas sea un éxito para salvar vidas y proteger a la gente, deberá implementarse con eficacia, y la sociedad civil cumple una función importante como parte del proceso de monitoreo y para pedir la rendición de cuenta a los gobiernos.
Todavía falta mucho por recorrer. Todavía el tratado no es una ley internacional, pero 2013 ha sido un año de grandes logros. ◊
