Cabe preguntarse a qué se debe el retraso regional en materia de prospectiva y estrategia. La capacidad de planificación desarrollada en los años cincuenta y sesenta se basaba en metodologías y apoyos políticos que han variado sustancialmente. La globalización y la velocidad de los cambios echaron por tierra los conceptos de planificación que entonces predominaban. Adquirió preeminencia el mercado internacional, decayó la capacidad de conducción de los Estados y se debilitaron los ministerios de planificación. En décadas posteriores fueron surgiendo nuevos criterios, el Estado ha ido reforzando su capacidad de regulación de los mercados, y el énfasis de la gestión de los gobiernos se ha colocado en mejorar los diseños de políticas públicas y de evaluación de programas de inversión.
Aunque en años más recientes se han reforzado los conceptos de planificación estratégica y prospectiva, todavía no existe una capacidad institucional pública para coordinar tales tareas, salvo contadas excepciones.
La labor de prospectiva tecnológica ha sido algo más estable, aunque sus vínculos con las empresas productivas han sido débiles y el efecto práctico en la adopción de decisiones ha sido escaso (Marí, 2009).
I· Ideas a favor de la función de los mercados y en contra de la intervención del Estado;
II· La cultura economicista dominada por ideas de equilibrio a corto plazo, y III· La desconexión entre los estudios a largo plazo y las presiones apremiantes que enfrentan los gobiernos.
En suma, no ha existido suficiente interés político ni valoración de una visión o narrativa de más largo alcance para convocar u orientar la acción gubernamental, y no se han destinado los recursos necesarios a estos objetivos. Adicionalmente, los estudios latinoamericanos, amén de esporádicos, suelen presentar insuficiencias:
I· tienen por lo general un carácter más proyectivo que prospectivo; II· son intermitentes y discontinuos, y III· no existe un espacio institucional responsable de integrar y dar coherencia entre sí a los distintos trabajos sectoriales.
CINCO OBJETIVOS LATINOAMERICANOS
En América Latina, cuando se examinan los objetivos declarados por gobiernos y dirigentes de distinto signo político para encarar estas deficiencias y elevar el crecimiento y la igualdad, se aprecia una coincidencia por lo menos en cinco metas de largo alcance:
Afianzamiento democrático.
Transformación productiva competitiva.
Inclusión social.
Cooperación e integración latinoamericana.
Cambio climático.
Gobernabilidad democrática con ciudadanos empoderados Las tecnologías de comunicación e información tendrán un impacto aun más transformador que en el pasado sobre el funcionamiento de la democracia y la gestión de los gobiernos. El aumento del nivel de educación y el logro de un nivel de vida que otorgue más autonomía a las llamadas clases medias exigirán nuevas formas de participación, transparencia y poder local. Actualmente, numerosos países adolecen de opacidad, corrupción y concentración del poder. Sería conveniente saber cómo encauzar esos fenómenos. Las clases medias vulnerables, temerosas de volver atrás, no serían necesariamente un factor de estabilidad, pues podrían generar activas movilizaciones sociales.
Los movimientos sociales per se no pueden sustituir a las instituciones ni a los partidos políticos y carecen de representación general para guiar los cambios. Si estos procesos no se conducen de forma adecuada, podrían ser turbulentos, despertar apetitos populistas y generar inestabilidad. Con una buena gestión y previsión, y con mejor conocimiento de las experiencias de otros, se podrían lograr cambios institucionales, fortalecimiento de los partidos políticos, transparencia, apertura, igualdad de oportunidades y descentralización.
Los gobiernos, por su parte, dispondrán de creciente capacidad tecnológica para controlar a los ciudadanos. La persistente inestabilidad política derivada de la falta de canales institucionales de diálogo podría despertar tentaciones autoritarias que limiten las libertades. Este riesgo puede intensificarse, por lo que conviene prevenirlo.
En los países latinoamericanos, la relación entre Estado, sociedad civil y mercado muestra un sesgo a favor de este último, mientras que la sociedad civil aún mantiene bajos niveles de organización y el aparato estatal es débil en materia de regulación, transparencia y capacidad técnica. La gobernabilidad dependerá de la capacidad de efectuar a tiempo reformas institucionales que regulen el mercado, radiquen más poder en organismos intermedios y partidos políticos y fortalezcan la acción pública. El engarce entre movimientos sociales, partidos políticos e institucionalidad democrática es un desafío que requiere un mayor esfuerzo de reforma e innovación.
1Aunque el afianzamiento democrático parezca ser un proceso irreversible, podrían asomar nuevos riesgos que comprometan su profundización, como las reelecciones indefinidas, el enclaustramiento de las élites, la opacidad, la corrupción y la desigualdad. Para favorecer la democracia es importante hacer un seguimiento de los escenarios y opciones políticas que surgen de las nuevas realidades socioeconómicas y tecnológicas, y adoptar las medidas pertinentes.
Con voluntad social y política, América Latina tiene el potencial de transformarse en una región de paz con democracias bien asentadas. Si esto se logra, constituiría una importante ventaja comparativa. Ello requiere el fortalecimiento de los acuerdos democráticos para conjurar los riesgos de desviación en algunos países y una inconmovible defensa de los derechos humanos.
Por otra parte, en un mundo multipolar, la gobernabilidad nacional estará crecientemente condicionada por la gobernabilidad mundial. Fenómenos descontrolados en una parte del planeta se transmitirán velozmente a otras, con efectos imprevistos. Por consiguiente, los acuerdos regionales latinoamericanos adquirirán más relevancia a fin de contribuir a la regulación global en temas financieros, comerciales, ambientales y de seguridad ante el crimen organizado; en suma, para protegerse mejor de los embates exógenos.
El mundo multipolar reclamará nuevas alianzas para contrapesar la posible fragmentación y reformar las instituciones internacionales. La globalización exige que la participación del Estado sea mayor, no menor. Si América Latina refuerza su propia cohesión política y económica, puede desempeñar un papel más activo a nivel mundial y defenderse mejor. Como complemento a la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) podría acercar más a América del Sur, Centroamérica y México. Asimismo, se podrían dar pasos para estandarizar elementos básicos de los tratados de libre comercio, como las normas de origen, a fin de abrir nuevos espacios de integración. Se podría extender rápidamente la cooperación en temas como la formación de empresas multilatinas, los acuerdos tributarios o la transparencia del gasto militar.
Transformación productiva para la competitividad América Latina presenta diferencias en comparación con los países exitosos de Asia o Escandinavia. Si bien promueve en general un manejo macroeconómico responsable, depende en exceso de los precios de los productos primarios y prioriza insuficientemente los programas a largo plazo. La buena gestión macroeconómica no basta. En efecto, la falta de objetivos estratégicos y acuerdos políticos ha contribuido al rezago de la región.
A fin de elevar la competitividad es esencial aumentar la complejidad de la base productiva de bienes y servicios, por ser esta la variable que mejor se correlaciona con crecimiento y desarrollo (Hausmann y otros, 2011). Para conseguirlo es necesaria la acción simultánea en educación de calidad, investigación científica y tecnológica, capacitación laboral permanente, infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones, calidad de los servicios y una política dirigida a la especialización y la diferenciación de los productos.
La brecha de productividad con los países desarrollados no se está reduciendo; incluso podría ampliarse con varios de los países asiáticos. El crecimiento de la última década, sustentado en buenos precios de las materias primas, bajas tasas de interés y abundante liquidez, no será una bendición permanente, por lo que no se puede ser complaciente. Es imprescindible actuar sobre los elementos que determinarán la productividad futura.
En su informe titulado “Señales de competitividad de las Américas – 2012”, la Red Interamericana de Competitividad (RIAC), señala: “Mientras que de 1999 a 2009 la participación de los gastos en ID en el Producto Interno Bruto (PIB) creció sistemáticamente en las economías avanzadas, en los países de América Latina y el Caribe las mejoras fueron modestas en promedio.
(…) En 2009 las inversiones en ID de la región equivalían al 0,69% del PIB, mientras que en 1999 representaban el 0,55%. Durante ese mismo período, los países de la OCDE aumentaron su intensidad de ID del 2,16% al 2,40%. Además, en América Latina y el Caribe las iniciativas para mejorar la inversión en ID se concentran en unos pocos países. En 2007, el 60% de los gastos en ID de la región se realizó en el Brasil, país con la más alta intensidad de ID en la región con un 1,09% del PIB” (RIAC, 2012). En otras palabras, mientras se habla de convergencia del PIB per cápita, se produce una divergencia en la investigación y desarrollo per cápita, factor esencial para la productividad y el desarrollo futuros (véase el gráfico 1).
El desarrollo científico y tecnológico debe privilegiar las esferas donde existen ventajas comparativas, a fin de conservarlas, y otras en que dichas ventajas se pueden adquirir, con inclusión de la agricultura, minería, energía solar, biocombustibles, biotecnología, comunicaciones, computación y nanotecnología. Este proceso debe hacerse con la colaboración de las empresas y otras alianzas entre el sector público y el privado.
La expansión de las manufacturas y servicios requiere la definición de los mercados y el diseño de productos y tecnologías, lo que entraña un esfuerzo más complejo que en el pasado. El Brasil, por ejemplo, selecciona algunos sectores en que busca posicionarse a nivel internacional, como la industria farmacéutica.
Otros países, como Chile, han resuelto crear los llamados “grupos temáticos” estructurados en torno a sus principales actividades y empresas exportadoras a fin de generar un efecto multiplicador interno y romper los enclaves. Otros, como México, tienen un gran potencial de articulación con la economía de los Estados Unidos y pueden prever un escenario de creciente integración a cadenas de producción de bienes tecnológicamente sofisticados. Hacia 2020, como porcentaje del total, México podría exportar a los Estados Unidos más manufacturas que Canadá (Diálogo Interamericano, 2013).
Tales avances no acontecerán sin un papel más activo del Estado en lo que se refiere a coordinar la acción pública con las empresas, centros de investigación y formación de expertos que apunten a crear nuevas esferas de especialización y elevar la competitividad. Lo que tradicionalmente se ha denominado política industrial está bastante ausente del menú de opciones en América Latina (Cepal, 2012). Los estudios internacionales llaman la atención sobre esa postura ideológica difundida en los países de América Latina y los invitan a innovar y aprender de la experiencia asiática.
Los vínculos entre científicos y empresas y el diálogo entre ciencia y política son escasos en América Latina. Tampoco es frecuente la presencia latinoamericana en los encuentros internacionales de prospectiva tecnológica. Es evidente que la distancia se puede acortar si se trabaja de manera sistemática, con apoyo de los gobiernos, en contacto con los centros de países desarrollados y mediante la coordinación con las partes interesadas dentro de cada país y entre distintos países de la región. Es preciso analizar las causas de la insuficiencia de las políticas de competitividad. Las políticas macroeconómicas son esenciales para cuidar el equilibrio fiscal y evitar la sobrevaloración de las monedas. Son condición necesaria pero no suficiente, por lo que hacen falta políticas nacionales y regionales más audaces.
Cada país debe estudiar las experiencias exitosas y fracasos de otros en el diseño de los caminos posibles conducentes a superar la trampa del ingreso medio.
Una de las preocupaciones históricas, aun más importante de cara al futuro, es la de reducir la dualidad productiva, territorial, social y política de América Latina. Para ello se necesita reforzar y renovar políticas conducentes a una mayor inclusión social y un desarrollo pujante de las pequeñas y medianas empresas (pyme). La enorme concentración productiva en pocas empresas y la falta de difusión hacia las pyme obstruye la capacidad de emprender. La productividad futura también dependerá de la creación de pyme productoras de bienes y servicios, de mejores tecnologías y gestión y de jóvenes emprendedores que cuenten con apoyo financiero, capital de riesgo y capacidad para penetrar mercados con nuevos productos de exportación.
En consecuencia, es imprescindible constituir grupos de seguimiento de las innovaciones tecnológicas a nivel mundial y de las experiencias en política industrial, formación técnica, ciencia e innovación tecnológica de otros países más avanzados. El análisis comparado con naciones exitosas de Asia y Europa debería contribuir al establecimiento de una nueva lógica entre políticos y encargados de la formulación de políticas.
Los gobiernos latinoamericanos y organismos internacionales deberían promoverlo y financiarlo. Inclusión social para reducir la desigualdad Si no se aplica una acción política resuelta, la magnitud y velocidad de las transformaciones mundiales podrían acentuar la desigualdad. Quienes disponen de capital y participan en operaciones bursátiles, y quienes poseen mejor educación y están ligados a las actividades nuevas impulsadas por cambios tecnológicos rápidos o cuentan con redes de apoyo, tienen a su favor una enorme ventaja, independiente del mérito, con lo que queda marginada una proporción importante de personas cuyo talento se dilapida.
La desigualdad se acentúa con la aceleración tecnológica, como lo señala el informe del Atlantic Council sobre tecnología (Atlantic Council, 2013).
Sin una fuerte regulación de los mercados, sin un Estado que provea bienes públicos con eficiencia y coordine los programas estratégicos, sin un sistema tributario eficiente y sin educación de calidad, la segregación, segmentación y desigualdad de las sociedades latinoamericanas no cedería y constituiría un freno a la innovación (Latinobarómetro, 2013; OCDE, 2011). Estas diferencias provocan además una profunda falta de confianza en las instituciones democráticas e incluso entre las personas.
La protección social basada en promover la educación preescolar, la vivienda y la salud y el costo previsional del envejecimiento exigirán un creciente gasto fiscal. Proyectar los costos fiscales en plazos de 10 a 20 años según distintos escenarios es una necesidad desde el punto de vista de la planificación estratégica y debería ser parte de los trabajos prospectivos en cada país de la región.
Para navegar en el mundo que se prefigura, los ciudadanos, partidos políticos y movimientos sociales buscarán nuevos pactos fiscales, sociales y políticos que propendan a una verdadera igualdad de oportunidades, inclusión social, bienes públicos, tecnología y emprendimiento. Requerirán un Estado más activo y eficiente (Cepal, 2010). La voluntad y convicción para avanzar en esa dirección serían mayores si se conocieran los escenarios mundiales, el avance asiático y las debilitantes consecuencias para la gobernabilidad y la productividad de mantener la actual situación de desigualdad y segregación.
Esta constatación justifica realizar continuamente un análisis de las perspectivas a largo plazo en materia de desigualdad nacional y mundial, las políticas que se han aplicado a ese respecto en distintos países y la relación entre desigualdad, productividad, calidad de vida y convivencia social.
Integración y nuevas alianzas en un mundo multipolar A fin de encarar las nuevas fuerzas mundiales se requerirán nuevas alianzas y una creciente integración regional. Cuatro tendencias influirán en mayor o menor grado en el posicionamiento internacional de cada país latinoamericano: a· los cambios demográficos; b· la transferencia de poder económico y político de Occidente al Oriente y al Sur; c· la gravitación de las clases medias, y d· la acelerada urbanización en el planeta. A continuación se analiza cada una de ellas.
Los cambios demográficos El crecimiento poblacional y su composición incidirán por dos vías principales: generar nuevas demandas de consumo y mejorar la competitividad. En la medida en que los países de población joven sean capaces de ampliar la educación y la capacitación laboral, obtendrán un dividendo demográfico. Poseerán mano de obra especializada de menor costo, producirán y exportarán más y, paralelamente, verán crecer sus capas medias emergentes y elevar su consumo.
La transferencia de poder económico y político de Occidente al Oriente y al Sur El traslado de poder económico hacia el Oriente generaría un cuadro multipolar con dos fuerzas principales. En tales escenarios la política exterior de América Latina tendría que buscar una buena combinación de iniciativas con China (además de la India y países como Filipinas, Indonesia, el Japón, la República de Corea y los miembros de la Asean en general) y los Estados Unidos (además de la Unión Europea). Una estrategia de mayor acercamiento a China podría centrarse en la producción de alimentos, energía y minerales, y la creación de proyectos conjuntos en manufactura e infraestructura. Existirían nuevas modalidades de operación y asociación que dependerían de las estrategias empresariales de cada región.
La gravitación de las clases medias En cuanto al efecto de la expansión de las capas medias sobre la integración y las alianzas, es esencial el estudio de las nuevas tendencias de la demanda y los canales de distribución, así como la definición y diseño de nuevos productos. La magnitud de las posibilidades futuras beneficiarían a los países latinoamericanos que emprendan acciones conjuntas, pues las empresas individuales o gobiernos pequeños no podrían por sí solos acometer proyectos transformadores (véase el gráfico 4).
La acelerada urbanización en el planeta También incidirá en las estrategias de desarrollo de América Latina la veloz urbanización y creación de nuevas ciudades, que deberán aportar mejoras en materia de eficiencia y competitividad con otras del mundo, así como elevar la calidad de vida de sus habitantes. Hacia 2025, las 198 ciudades latinoamericanas más grandes (de más de 200.000 habitantes) albergarán en total a 315 millones de personas y generarán el 65% del PIB regional (Cadena y otros, 2011). Desarrollo sostenible y cambio climático El impacto del cambio climático es mundial, pero se presentará de distintas formas en cada país y zona.
Los modelos predictivos son aún frágiles, pero las más diversas hipótesis sobre evolución de variables y relación entre emisiones y aumento de temperatura, pluviometría y agricultura, deshielos y nivel del mar, deforestación y biodiversidad sugieren situaciones tan preocupantes como poco estudiadas.
Hacia 2040 y más allá, en América Latina se prevén aumentos de temperatura de dos a cuatro grados centígrados, entre un 5% y un 10% de aumento de las precipitaciones en algunas esferas y descensos de alrededor del 20% en otras (CEPAL, 2010, pág. 38).
Incluso los escenarios más optimistas indican aumentos de los huracanes en América Central, amenazas a la biodiversidad y a los arrecifes coralinos, pérdida de selva amazónica, degradación y desertificación de suelos e incendios forestales.
Esta realidad requiere un seguimiento de los escenarios relacionados con cada zona de la región. La oportuna adopción de medidas permitirá atenuar las pérdidas y, en algunas zonas, contribuir a mejoras. Es indispensable comenzar cuanto antes a medir el costo de los programas de adaptación y mitigación. Se pueden aplicar medidas preventivas, como la relocalización de viviendas y obras de infraestructura, para proteger a las poblaciones pobres. Es necesario establecer normas, realizar mediciones y calcular la inversión en obras de embalse, conducción de aguas y protección costera.
Los gobiernos deben proyectar escenarios de seguridad alimentaria con distintas variables pluviométricas y de temperatura y definir las medidas y planes correspondientes. Estos escenarios también los orientarían en lo referente a priorizar la investigación científica y tecnológica en actividades ligadas al crecimiento verde.
Los cambios previsibles se traducirán en normas mucho más estrictas con la consiguiente modificación de hábitos, patrones de consumo y procesos productivos.
América Latina puede ganar terreno, en particular en biotecnología, energías renovables, eficiencia hídrica y energética, biocombustibles y transporte público, así como en la posibilidad de participar en la fabricación de partes, piezas y equipos como paneles fotovoltaicos o automóviles eléctricos.
Los objetivos estratégicos declarados por casi todos los países latinoamericanos (democracia y participación, transformación de la producción en forma competitiva y sostenible, e igualdad con inclusión social) se refuerzan entre sí en la medida en que se acometan en conjunto. La contribución de América Latina al bienestar de su gente y a un planeta sostenible requiere de medidas que actúen simultáneamente sobre esos tres ejes (Speth, 2008).
La promoción de sociedades más inclusivas y con mejor educación es una condición necesaria para lograr un cambio productivo que genere trabajo decente y desarrollo sostenible. Una vida política más democrática alentaría la participación y la inclusión social. La creación de economías más competitivas permitiría sostener las políticas sociales. Los tres aspectos se retroalimentan entre sí. La clave está en saber combinarlos entre sí.
