I. La política del después
La respuesta a terribles desastres como la última ola de terremotos en la región, fue rápida y generosa, desde la misma región, y también por parte del resto de la comunidad internacional. Pero hay un problema que con el correr de los años se va agravando: sólo parece existir una política del después. El aumento de la frecuencia y magnitud de los desastres es una tendencia global relacionada con el cambio climático, pero sus consecuencias tienen una devastación mayor en países en desarrollo. Se invierte poco en programas para mitigar las amenazas naturales antes de que ocurran. Las políticas en desastre de concentran en la respuesta a las situaciones una vez que se convierten en emergencia.
El factor humano es clave. El hecho de que un evento se catalogue como un desastre o no, depende de este elemento. Si un sismo de una magnitud de ocho grados (escala Richter) ocurre en una zona despoblada, el Estado no tendría una necesidad inmediata de movilizar recursos a esa área. En cambio si un terremoto de cinco grados de magnitud sucede en un área densamente poblada, las consecuencias (pérdida de vidas, colapso de infraestructura –hospitales, escuelas-) serían devastadoras.
El desastre, entonces, se convierte en objeto de interés coyuntural sin colocarse como tema genérico de estudio permanente. Se debe incorporar a los geólogos al trabajo de los think tanks para proyectos de desarrollo social: su especialización es relevante. Hay que dejar de considerar a un desastre como natural, porque al impactar en comunidades densamente pobladas, es un desastre social. No hay que olvidar que sin el factor humano, esos terremotos o huracanes no serian más que un evento natural, y no un desastre. El grado de riesgo al se expone un Estado, y su población en situaciones de desastre dependen, entonces, de dos factores: la amenaza y la vulnerabilidad.
II. El problema
La amenaza
La amenaza en América latina es bien conocida y se puede clasificar según su origen geológico (terremotos, tsunamis, volcanes y deslizamientos), o hidrometereológico (ciclones, inundaciones y sequías). Es una de las regiones más expuestas a los tsunamis ya que el 80% de ellos, tienen su origen en el océano Pacífico.
Se forman cerca de 80 ciclones en los mares tropicales por año, 20.000 personas mueren como resultado de este fenómeno cada año. En el caso de las inundaciones, es el desastre más frecuente y más destructivo, sobre todo en el Cono Sur, y aún así no recibe la misma atención inmediata que se da cuando ocurre un terremoto. Los deslizamientos pueden ser causados o acentuados por los fenómenos geológicos o hidrometereológicos. Las sequías se deben a un incontrolado crecimiento poblacional, una masiva destrucción de los recursos naturales, desertificación. Mucha gente emigra a las ciudades por falta de alimento, y al no encontrar lugar en las urbes, forman un cinturón de pobreza en las afueras de la ciudad, como es el caso de las favelas en Brasil, y las villas miseria en Argentina.
se detectan de forma fácil los procesos estresantes que azotan rápido a una población y de forma dramática. Sin embargo procesos catastróficos pero que impactan a las poblaciones lenta y acumulativamente a lo largo de generaciones, son mal percibidos, o simplemente no reconocidos
Hay una relación directa con los factores ambientales naturales y los que son impulsados por la acción del hombre. Esta degradación ambiental hace que se multipliquen los efectos del desastre, por ejemplo, la deforestación hace que el suelo no logre absorber toda el agua, y así aumente el caudal de las inundaciones y con ella las posibilidades de deslizamientos. En el caso de Haití la deforestación de maderas finas para exportar contribuyó a la sequía. Este proceso de desertificación puede provocar: inestabilidad social, conflictos y migraciones masivas, falta de tierras cultivables para producir alimentos, falta de agua, hambre, enfermedades.
La vulnerabilidad
La vulnerabilidad es lo que determina la predisposición al daño o pérdida durante un desastre y hay una relación indirecta entre vulnerabilidad y desarrollo socioeconómico. Quienes más sufren los desastres naturales son los más pobres, las personas que tienen los ingresos más bajos, que viven en casas precarias, tanto en infraestructura como en calidad de materiales con que se construyen las viviendas. Así se acelera el ciclo de empobrecimiento, y se multiplica la vulnerabilidad frente a las desastres. Casi el 90% de las víctimas que se registran en por ejemplo el terremoto en Chile, el 27 de Febrero de 2010, no se debe al fenómeno en sí, sino al colapso de la infraestructura de los edificios. A su vez como la gente teme las reificaciones de los temblores, aquellos que mantienen sus casas, igual duermen en la calle por temor a que sus hogares colapsen sobre sus cabezas.
Sobre el caso reciente Haití, Colette Gadenne, a cargo de la gestión de Médicos Sin Fronteras en Haití, dijo: “En las zonas de concentración, hay tal hacinamiento que las personas literalmente viven unas encima de otras. Hemos visto gente durmiendo en el suelo, con sólo una sábana sobre sus cabezas como único cobijo. La gente lo ha perdido todo y algunas personas realmente se ven obligadas a comprar las lonas de plástico ellas mismas. Una situación así, no puede tolerarse. Lo que es más, las primeras intensas lluvias ya han empezado. Huele muy mal, puesto que son varios los lugares que carecen de lavabos. La falta de abrigo y de higiene representa un peligro no sólo en materia de salud pública, sino que también supone una intolerable violación de la dignidad humana de todas estas personas. (…) Las réplicas todavía sacuden el país, y desbaratan la recuperación de toda una población. Muchas personas han perdido sus hogares y quienes tienen la suerte de tener todavía un techo sobre sus cabezas no se atreven a dormir dentro. Lo hacen fuera, delante de sus casas. También hay miedo a la violencia y al pillaje. Pero sobre todo, muchos haitianos me hablaron de su sentimiento de estar abandonados. No se les informa acerca de lo que les ocurrirá o lo que recibirán. No saben a dónde ir”.
El problema más importante, y común a toda la región latinoamericana, y el que aumenta el grado de vulnerabilidad de una comunidad, es la pobreza. De todas formas hay una concatenación de factores que se relacionan con esta condición social: el aumento de las tasas de natalidad, la tendencia migratoria hacia las ciudad que lleva a su vez a una urbanización acelerada, degradación de medio ambiente, una política pública ineficiente, y una inversión desacertada en los programas de prevención y mitigación de desastres.
“En este contexto resulta llamativa la idea sobre los desastres expresada por Wyjkman y Timberlake (1984) en el sentido que estos constituyen problemas irresueltos del desarrollo. Los factores que contribuyen a tales problemas pueden ser analizados bajo la perspectiva referente a la vulnerabilidad global de la sociedad”. Existen varios componentes de la vulnerabilidad, y es necesario tener en cuenta a todos para desarrollar medidas que permitan anticiparse y reducir los efectos del desastre, a partir de un enfoque integral.
Componentes de la vulnerabilidad
– Cultural: en este sentido es clave el rol que juegan los medios de comunicación a la hora de transmitir la información, a partir de la consolidación de imágenes, pero que muchas veces puede ser desacertada. Porque hacen más grande el evento, de lo que realmente fue, creando pánico colectivo, y exacerbando una situación inicial, que era innecesaria, ó porque disminuyen los peligros del área desastre, de manera que las personas, no se preparan como se debe para el evento natural.
– Económica: la pobreza aumenta el riesgo ante un desastre.
– Educativa: no hay programas educativos suficientes que instruyen en material medio ambiental y sobres preparación para desastres. Si bien se debe educar a nivel general sobre la ecología y como cuidar el medio ambiente, hay zonas de desastre en las que se deben desarrollar programas educativos de simulación ante desastre, o preparar a las personas para que sepan que hacer una vez que pasó la catástrofe: a dónde dirigirse, con quien registrarse.
– Física: está relacionada a esos lugares densamente poblados, con gente sumida en la pobreza, razón por la cual no tiene opciones de re locación en una zona menos riesgosa.
– Ideológica: percepción que la población tiene de su entorno, y de su relación con el medio ambiente. Pueden tener una actitud pasiva, o fatalista, o de negación sobre la zona donde viven: aunque saben que puede ocurrir una catástrofe, no se van del lugar por prevalecer una leyenda, sobre su cultura, un mito sobre lo sacro de dicho lugar.
– Política: referido al grado de centralización o no en la toma de decisión. Si muchas personas se deben poner de acuerdo en situación de emergencia es más factible que se pierda tiempo, valiosa, ya que puede salvar vidas. En cambio sería más seguro establecer una cadena de mandos, que siga un protocolo, ante los desastres que se saben que azotan a ciertas regiones.
– Social: depende del grado de organización de la comunidad, que puede ser un obstáculo para la capacidad de respuesta para prevenir y mitigar daños.
– Técnica: respecto de la infraestructura y técnicas de construcción que se utilizan en zonas de susceptibles a sufrir desastres, que en general, son inadecuadas.
¿Por qué con estos antecedentes de pérdidas en la región, aún no se han desarrollado programas efectivos para activarlos en caso de emergencia que requiera inmediata ayuda humanitaria para los damnificados? ¿Hay mecanismos eficientes en la actualidad a nivel regional para este tipo de situaciones?
III. La solución
La clave está en una planificación integral y con un enfoque multidisciplinario incluso desde el equipo de trabajo para idear dichos programas de mitigación y prevención del daño. Una solución para algo micro en el corto plazo, como cortar árboles para incentivar la economía de una localidad, puede incrementar a futuro la vulnerabilidad de dicha zona. Se deben reducir las amenazas y la vulnerabilidad, teniendo en cuenta que el mayor problema es el tema del desarrollo y la pobreza en la región latinoamericana.
Los desastres naturales tiene cuatro fases principales, y se deben crear soluciones para cada una: impacto, emergencia, rehabilitación, reconstrucción. Aquí se proponen cinco pasos para atacar estas situaciones de catástrofe humanitaria, y aunque al ser sólo cinco parece algo simple, por el contrario, se deben articular a partir de programas complejos que involucran una cantidad de actividades claves para la concreción de cada paso.
1) Gestión de riesgo
Cada Estado debe definir un programa integral que tenga como base la valoración y disposición de recursos para inversión preventiva, porque de esa manera se puede saber la suma exacta que se tiene para gastar en caso de emergencia, y de faltar, cuando es lo que se debe pedir de asistencia a otras organizaciones u Estados para que ayuden con la causa.
Se debe contar con un desarrollo institucional con los recursos necesarios para manejar las emergencias y los desastres, diseñando a partir de una constante investigación y evaluación, los mecanismos permanentes de articulación de planes, y de cooperación con el sector privado. La cuestión educativa en este sentido es muy importante. Hay que convencer a la gente de que debe reducir la vulnerabilidad para superar el riesgo y concientizarla de la situación a la que se expone, al elegir vivir donde lo hacen. Las actividades de la institución especializada para los desastres sociales a causa de eventos naturales debe involucrar las siguientes medidas: A) Análisis de riesgo, para determinar el tipo y gravedad que implica en la población, ciertos planes de desarrollo. Así se puede también cuidar las inversiones del empresario a priori, que no va a querer reinvertir si parte de su sustento económico es arrastrado por una inundación, debido a la mala información que le brindaron para que invierta en esa zona. B) Medidas de prevención y mitigación, abordar las causas estructurales de la vulnerabilidad. C) Transferencia de riesgo: distribuir los riesgos financieros en el tiempo y entre los distintos actores damnificados, creando planes a priori para que se vayan activando en cadena en caso de emergencia, sin necesidad de seguir grandes protocolos burocráticos, que relenten el tiempo de atención a la población, y que muchas veces puede marcar la diferencia entre la vida y de la muerte de mucha gente. D) Preparativos e intervención en situaciones de emergencia para hacer frente de forma rápida a las necesidades. Para ello se debe desarrollar una capacidad técnica y operacional permanente para manejar la reducción de riesgos más eficazmente. Sino, se repite el caso de Médicos Sin Fronteras en Haití, de donde no puede irse porque todavía no se desarrollo una estructura propia.
Hay que evitar que los programas de rehabilitación sean una reconstrucción de la vulnerabilidad, por ejemplo que el Estado mismo, en vez de relocalizar a las personas que viven en zonas de desastre, le construyan viviendas en las mismas zonas de deslizamientos.
El Plan de acción del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) presenta los siguientes elementos, como necesarios para gestión integral del riesgo: 1. Documentar la memoria histórica: evitar cometer los mismos errores, no reconstruir la vulnerabilidad; 2. Utilizar una tipología de desastres y sus consecuencias: aprovechar de la información aportada por las fotografías aéreas, imágenes de satélite; 3. Analizar los factores humanos que generan la vulnerabilidad e influyen en la magnitud de los desastres: influencia de los factores económicos y actividades productivas de la dinámica social que generan y propagan la vulnerabilidad (crecimiento demográfico, expansión caótica del urbanismo, situación sociocultural, estructura del liderazgo y organización); 4. Políticas de ordenamiento territorial.: adecuación de la legislación y las herramientas de control, disponer de planes de emergencia, estabilización y corrección; 5. Incorporación de los factores de vulnerabilidad y riesgo en el ciclo de preparación de proyectos y programas; 6. considerar la prevención como política de estado.
2) Concentrar la capacidad macroeconómica
Es decir disponer de forma concreta de recursos a partir de la capacidad fiscal del Estado, para absorber mejor el impacto de los desastres naturales. Es importante tener un fondo para dichos eventos, y fortalecer el endeudamiento en caso de emergencia, incentivando la cooperación financiera regional e internacional para estas situaciones.
El endeudamiento previo no quiere decir pedir prestado dinero de antemano y retener bajo llave y sin uso la plata que otro Estado, o entidad privada, estén dispuestos a dar. Lo que se busca es establecer acuerdos por ejemplo entre Argentina y Brasil, para que en caso de que una inundación grave supere la estructura del país carioca, Argentina envíe de forma automática los recursos que se acordaron con anterioridad (determinada cantidad de dinero), cuyo flujo de pagos también debe haber sido previamente establecido.
Otra medida para concentrar la capacidad macroeconómica es desde la iniciativa regional. Por un lado en el naciente Banco del Sur (que funcionaría como la contracara del FMI) se podría crear una cuenta especial, con fondos regionales, para ser activados en caso de catástrofe humanitaria producto de un evento natural. Por otro lado en el nuevo organismo internacional Celac (Comunidad de Estados latinoamericanos y caribeños), dentro de los comités, se debe crear uno especial para el tema de los desastres naturales que azotan a la región. Así a partir de sus estudios e investigaciones, se puede disponer de un fondo de la Celac, para ser utilizado cuando el consejo permanente del organismo lo considere necesario y a pedido de la Asamblea General, que debería reunirse extraordinariamente para analizar la situación.
3) Desarrollo de políticas activas para reducir distorsiones
Las distorsiones se pueden dar por ejemplo en el caso de las migraciones desde las zonas rurales a las urbanas, y se deben definir políticas activas para reducir o eliminar tales problemas. Los funcionarios se deben concentrar en desarrollar programas de relocalización de aquellas comunidades que se ubican en zonas de alto riesgo. Los programas de construcción del Estado deben estar orientados a satisfacer las políticas de urbanización que respondan a las necesidades geológicas de la zona en donde se construye. De lo contario se estaría aumentando el potencial de desastre en caso de emergencia.
Por otra parte si se tienen en cuenta los cinturones de pobreza vulnerables a los eventos naturales como inundaciones y desplazamientos, y se hace una buena labor en materia de censo respecto de la población dentro de esas comunidades, se pueden prever los refugios para atender a esas personas en caso de que deban ser evacuados de sus hogares. En dicho refugio, y sabiendo a qué personas se debe atender, se puede prever también la cantidad de alimento, cobijas y médicos que se requieren para que la operación humanitaria tenga éxito.
La cuestión de las migraciones se ataca con políticas que aumenten las posibilidades de empleo y subsistencia en las localidades y provincias desde donde las personas salen en busca de una mejora en su calidad de vida. Sino simplemente hay un traspaso del problema, pero no una solución. Esta es por ejemplo la razón por la cual cuando ocurrió el terremoto en Haití, República Dominicana, se dispuso a socorrer a la población del país vecino, pero cerró sus fronteras para que no les trasladen el problema.
4) Coordinar políticas subregionales y regionales
Este ítem es esencial, ya que el mayor factor de vulnerabilidad que aumenta el grado de amenaza, es la pobreza: el problema común a toda América latina. De manera que la coordinación y cooperación en todas las áreas (financiera, información, envío de hombre para desarrollar acciones humanitarias, alianza con el sector privado para recursos en situación de emergencia), es vital para salir de dichas situaciones en el menor tiempo posible. Aunque el desastre sea atroz, como la situación actual de Haití, en la que los especialistas estiman un mínimo de diez años para reconstruir el Estado para un nivel de vida digno de toda su población. Además estas alianzas tanto estatales, como con el sector privado, fortalecerían los actuales procesos de integración regional y subregional. Este paso involucra también el aumenta de la cooperación con la comunidad internacional. Si bien es de gran ayuda el despliegue financiero que pudieran realizar ciertos actores internacionales, desde el punto de vista informativo es más importante, porque las experiencias en desastres naturales en otra parte del mundo, y los mecanismos que se utilizaron para mitigar el impacto del fenómeno natural, pueden ser de gran ayuda en América latina. Un ejemplo de avance a partir de la experiencia ajena fue descentralizar los centros de servicios en una comunidad, es decir no tener un solo hospital con todos los equipos (caso El Salvador, terremoto 2006) ya que si colapsa, toda la población se queda sin atención. En cambio es preferible disponer de varias clínicas y comedores para distribuir el riesgo.
5) Fortalecer el sistema democrático
En caso de fortalecer el sistema democrático, los mecanismos de representación y participación de la población operarían con mayor facilidad y eficacia, desarrollando de modo más efectivo la articulación entre sectores públicos y privados.
La planificación previa de los planes a ser activados en situación de emergencia, ya sea de recursos económicos, como tangibles, es de suma importancia para evitar burocracias y tecnicidades, que permitan un aumento de la corrupción. Así se reduciría la posibilidad de un mal manejo de los fondos disponibles y una manipulación de los recursos materiales que no se trasladen a las zonas que lo requieren. Con buenos programas de prevención y mitigación de desastres se aumenta la efectividad de la ayuda humanitaria en lo inmediato y la transparencia de las actividades invita a la población a ser parte de la solución.
