Mercosur: falta de madurez institucional

A partir del conflicto bilateral entre la Argentina y Uruguay por la instalación de la planta de producción de celulosa Botnia en el Río Uruguay se produjeron graves inconvenientes que afectaron a ambos países provocando cierta tensión en las relaciones, concentrando la mirada por parte de los medios de comunicación y ocasionando pérdidas económicas a muchos sectores, por ejemplo el turismo.

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Problemas en el bloque

Desde 2006 se produjeron cortes de rutas y la interrupción de uno de los pasos fronterizos más transitados entre ambos países. El conflicto lleva más de cuatro años y ha abierto nuevos interrogantes respecto de los mecanismos y las herramientas que existen para resolver  cuestiones de orden internacional. Además, hay que tener en cuenta que se trata de países vecinos que pertenecen a una misma organización regional que los nuclea como Estados parte, el Mercosur.

El problema se originó por la protesta de los pobladores de la ciudad de Gualeguaychú por la probable contaminación que provocaría el funcionamiento de las plantas a orillas del río. Las manifestaciones suscitaron fuertes enfrentamientos entre argentinos, que se oponían a la instalación de las fábricas, y  uruguayos, que defendían su fuente de trabajo. A pesar de largos meses de discusiones no se hallaron soluciones en el marco de las negociaciones bilaterales: la causa se elevó al Tribunal Internacional de Justicia, la Haya, que dictaminó su sentencia en abril de 2010.

Más allá de la sentencia del tribunal, de la resolución final del conflicto y de los intereses y las razones que cada una de las partes involucradas defienden, a partir de esta situación se pone sobre el tapete un  tema importante en el marco de la integración regional. No existe, dentro de la esfera del Mercosur, ningún organismo diseñado para resolución de conflictos entre los Estados; no contamos con ninguna institución de carácter supranacional con competencias para actuar en  este tipo de casos ni con la  capacidad para poder resolverlos.

La estructura institucional del Mercosur todavía hoy, a 20 años de su creación, se encuentra en una etapa muy precaria. Existe una carencia en cuanto al desarrollo de instituciones sólidas que representen los intereses de los países como bloque tanto hacia el interior como hacia el exterior frente a otros Estados u organismos regionales. Las instituciones del Mercosur se han caracterizado desde siempre por su lógica intergubernamental, con lo cual los funcionarios actúan como representantes de los intereses de su país frente a los funcionarios de los otros Estados parte. Es decir que no existen funcionarios que pertenezcan al Mercosur y que representen sus intereses como organismo independiente. Esta falencia en la arquitectura institucional tiene que ver  con el origen mismo del proyecto de integración como también con las características de los Estados que lo conforman.

Habiéndose constituido como una organización con objetivos económicos y comerciales a través del Tratado de Asunción firmado en 1991, el Mercosur presenta una falencia a la hora de establecer lazos de integración entre los Estados parte en otras áreas que no tengan que ver con asuntos económicos. Yendo un poco más atrás en sus orígenes, ya desde mediados del Siglo XX cuando se daban los primero pasos hacía algún tipo de integración a nivel  latinoamericano, los objetivos planteados tenían que ver de forma exclusiva con expandir las exportaciones de bienes industrializados en la región, aumentar los flujos comerciales entre los países involucrados y mantener un proteccionismo hacia afuera de la región. Por eso las instituciones del Mercosur relacionadas con temas políticos o aquellas dedicadas al ámbito social y cultural presentan un desarrollo todavía muy precario.

No se ha avanzado todavía en el diseño de instituciones con un carácter supranacional que interactúen con aquellas de carácter intergubernamental como sucede en la Unión Europea. Recién en los últimos años se han empezado a idear y organizar algunas instituciones de este tipo como es el caso del Parlamento del Mercosur creado en 2006. Fuera de esto, el Mercosur presenta un nivel de institucionalidad bajo; ninguna de las instituciones cuenta con demasiado poder de acción ni con suficiente autonomía. Todas se encuentran controladas por las autoridades de los diferentes países, más preocupados por defender sus propios intereses y lejos de generar políticas públicas en favor del desarrollo regional. Los sistemas de toma de decisiones sobre temas regionales se concentran en los Poderes Ejecutivos nacionales y no en órganos o instituciones comunes que respondan al Mercosur.

Siguiendo con las reformas a nivel institucional, el Protocolo de Olivos firmado en 2002 por los Estados parte tenía por objeto crear los mecanismos adecuados para resolver las controversias que puedan surgir entre ellos. Si bien esta idea toma forma con la firma de este protocolo, la idea de su creación había sido  planeada con la firma del Tratado de Asunción, más de una década antes, en el que se crea el Mercosur. De todas maneras, este sistema se ocupa solo de resolver conflictos e inconvenientes respecto a la interpretación, la aplicación y el cumplimiento de la normas que surgen del Tratado de Asunción, del Protocolo de Ouro Preto, y de los protocolos y acuerdos celebrados en el marco de las resoluciones del grupo Mercado Común (artículo 1 del Protocolo de Olivos). Es decir que se ocupa de controversias generadas en el marco de acuerdos comerciales y negociaciones entre Estados parte o bien, entre un particular y un Estado parte. Esto implica que no existen herramientas disponibles para resolver conflictos entre Estados o ciudadanos del Mercosur que no tengan que ver con la interpretación de pactos o acuerdos comerciales.

No existe en definitiva ningún órgano judicial de carácter supranacional que vele por los derechos de todos los habitantes de la región como bloque ni por los derechos de los Estados. Por este motivo resulta importante la creación de instituciones con estas competencias. En los últimos años se ha empezado a delinear la posibilidad de crear un Tribunal de Justicia Mercosureño que trabaje de forma conjunta con los poderes judiciales nacionales. La idea es desarrollar una institución más compleja que reemplace el actual Tribunal de Representantes Permanentes que cuenta con un presupuesto y una capacidad de acción muy limitada. La iniciativa de crear un Tribunal de Justicia surge por la necesidad de reformar el sistema de solución de controversias con los objetivos de contar con una institución de carácter permanente y con mayores competencias a la hora de actuar.

De todas formas, los Estados no han demostrado la voluntad política de acelerar este proyecto tan discutido y pensado en ámbitos académicos. Esta es sin duda una de las mayores falencias que presenta el Mercosur como organización. Esto muestra cierto estancamiento a nivel institucional que es preciso solucionar.

Si bien hay algunos avances en cuanto a la idea de profundizar el desarrollo institucional apuntando a establecer estructuras de integración en otros planos, todavía nos encontramos ante una organización precaria en este sentido. La mayoría de las instituciones del Mercosur tienen una carácter intergubernamental a diferencia de lo que ocurre con la Unión Europea, un ejemplo de integración en el cual no solo se fortalecieron los lazos comerciales entre los países sino que se proyectó un plan de desarrollo regional muy ambicioso con objetivos preestablecidos claramente, que se fue cumpliendo de manera estricta profundizando cada vez mas los niveles de integración. El proceso comenzó con la creación de una Comunidad Económica para luego evolucionar hacia otros ámbitos consolidando un proceso de integración muy exitoso que cuenta con instituciones de carácter supranacional encargadas de regular temas económicos, sociales y políticos y que trabajan por encima de los Estados miembro.

En el caso del Mercosur no se ve la intención ni la voluntad política por parte de los Estados para avanzar en esta dirección. Los primeros pasos en pos de fortalecer los lazos regionales se dieron con el Protocolo de Olivos firmados por los cuatro Estados parte en 2002, con la creación de la Comisión de Representantes permanentes del Mercosur en 2003 y del Parlamento de Mercosur años después, que representa los intereses de los ciudadanos y no de los Estados.

Estos son avances importantes en el marco de una profundización proceso de desarrollo institucional al que puede aspirar el Mercosur como una organización de integración regional. La Unión Europea ya ha consolidado el funcionamiento de un Parlamento Europeo y sobre todo de un Tribunal de Justicia comunitario que funciona a ese nivel con competencias importantes, incluso con primacía por sobre los Tribunales Nacionales de acuerdo a lo que dicta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo. Se trata de puntualizar todos los avances antes mencionados, y los esfuerzos que se impulsan desde algunos sectores con la idea de llevar adelante una reforma institucional profunda del Mercosur.

Una mirada optimista hacia lo que viene

Planteada esta situación, podemos decir que existe una mirada pesimista en cuanto al pasado del proceso de integración, y sobre todo respecto a la poca importancia que se le dio históricamente al Mercosur desde los Estados parte. Esta situación nos lleva a contar, hoy en día con una organización, débil a nivel institucional y con un peso relativo muy chico en el mapa mundial. De todas maneras, hay cierto optimismo de cara al futuro y a lo que se puede lograr trabajando de manera distinta, reorientando los objetivos y enfocando los esfuerzos en lugares diferentes. Es una buena oportunidad para apuntalar el crecimiento del grupo no solo en cuanto a la cantidad de países sino también a nivel institucional apostando a un desarrollo integral. Cada Estado debe asumir su rol dentro del proceso y comprometerse con el proyecto integracionista, sin dejar de prestar atención a sus intereses particulares pero sabiendo que a través del crecimiento del Mercosur,  se ven todos favorecidos a nivel regional y a nivel individual.

Sería, para la integración regional sudamericana, un avance importante concretar el desarrollo de estas instituciones. Para esto es preciso acordar una política de crecimiento respaldada por todos los países con el convencimiento suficiente para ponerla en práctica. Esto no implica dejar de prestar atención a sus intereses particulares pero si entender que a partir del crecimiento del bloque se benefician los propios Estados.

Claro está que esto no se logra de un día para otro. Es primordial establecer objetivos concretos, planificar de forma seria y a largo plazo cada uno de los avances y los pasos a seguir para fortalecer los lazos de la integración y hacerla cada vez mas compleja y compacta. El desarrollo de instituciones de carácter permanente con funcionarios con dedicación exclusiva es un paso prioritario a la hora de encarar un cambio en la concepción de la integración regional. Se trata de darle más seriedad al proyecto, a partir de políticas de Estado concretas en favor de esta idea.

Uno de los mayores inconvenientes a la hora de avanzar en este camino tiene que ver  con los gobiernos de turno en cada país. Apostar al Mercosur implica apostar al futuro y a un proyecto a largo plazo con resultados visibles a futuro. Los gobiernos de turno, más allá del color político, siempre apuntan a políticas de gobierno cuando deberían desarrollar políticas de Estado.

Para consolidar la integración regional es imprescindible la delegación de poderes nacionales hacia instituciones regionales que velen por los intereses de  los países miembro y de la región en su conjunto; que permitan negociar y defender los intereses internos del bloque y que garantice sus derechos. El desafío entonces es animarse a pensar un modelo de integración más amplio y más desarrollado, basado en una lógica de cooperación para fortalecer los lazos de la integración.

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Lic. en Ciencias Políticas (UBA) con orientación en Relaciones Exteriores. World Poli­tics en Northern Arizona University (Flagstaff, USA).