Dado que Brasil históricamente es un país de paz y no intervencionista, será interesante analizar el papel del hard power en el proceso actual de la afirmación de su presencia internacional. Por otra parte, es necesario observar el impacto de las nuevas responsabilidades que Brasil tiene bajo la evolución de su posición actual en la escena internacional, especialmente en la resolución de conflictos. En este ensayo veremos cómo el gigante sudamericano utiliza los instrumentos diplomáticos y militares para ser reconocido como un nuevo actor estabilizador del sistema internacional.
La hipótesis es que, a partir del año 2000, el pacifismo absoluto de Brasil fue progresivamente reconsiderado. Es por ello que el país intenta convertirse en una potencia militar media a fin de obtener más credibilidad en el sistema internacional, especialmente en el tema de seguridad colectiva. Además del soft power tradicional, Brasil espera que una fuerza militar «fuerte» refuerce su capacidad de negociación a nivel mundial, motivo por el cual el gigante sudamericano adoptó el concepto de smart power1, que consiste en combinar de forma estratégica la diplomacia con la fuerza militar para desarrollar un instrumento más eficiente de proyección de poder y de influencia. Por otra parte, la ambición de Brasilia induce un fortalecimiento de sus capacidades militares para que las fuerzas armadas puedan estar a disposición de los objetivos internacionales del Estado.
Al mismo tiempo, consideramos que Brasil moderó su postura estricta y tradicional de no intervención, con el fin de ser reconocido como actor internacional capaz de contribuir en la solución de conflictos regionales y extra-regionales, buscando afirmar su capacidad de mediación. Asimismo, el país desea demostrar la importancia de su petición para la obtención de un lugar permanente dentro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU). Así, Brasil quiere reflejarse como una potencia estabilizadora, a pesar de no tener capacidad nuclear, pretendiendo mostrar su legítima presencia en el CSNU.
1. EL ESTABLECIMIENTO DE UNA NUEVA ESTRATEGIA DE DEFENSA
Desde la transición democrática, a partir de los ochenta, los sucesivos gobiernos brasileños dieron voluntariamente poca importancia al sector de la defensa. Esto se explica por razones tanto políticas (la desconfianza en los militares) como económicas (sobre todo en situaciones de crisis). Por lo tanto, no causa sorpresa que las fuerzas armadas hayan sido debilitadas gradualmente llevándolas a un nivel preocupante de obsolescencia. Para solucionar esta situación, el Gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva (2003- 2010) procedió a una profunda revisión de la política de defensa, mostrando diferentes intereses que estaban en juego: la preservación de la soberanía brasileña sobre el territorio nacional, así como la afirmación del país como un importante actor internacional. Brasilia intentó mejorar la definición de los objetivos estratégicos de las fuerzas armadas y, a su vez, proporcionó nuevos fondos para mejorar los suministros militares.
Es precisamente para apoyar el nuevo papel asignado a las fuerzas armadas que fue aprobado el plan estratégico para la defensa nacional (Estrategia Nacional de Defesa – END). La END está basada fundamentalmente en cuatro
Fuente: Prensa presidencia de Brasil, archivo 2004.Reconciliando Mundos · 51
ejes: 1) la preservación de la integridad territorial de Brasil; 2) la participación de las fuerzas armadas en operaciones de seguridad interna; 3) la modernización de la infraestructura, con apoyo a la industria nacional; 4) la proyección internacional de Brasil y el desarrollo de los medios para cumplir un papel de actor global.
Anteriormente, la doctrina de defensa de Brasil correspondía al perfil de un actor poco ambicioso, o al menos al de un país renuente a imponerse militarmente. Brasil consideraba la acción diplomática como la única forma de afirmarse en la escena mundial, así que la acción exterior del país se reducía a la búsqueda de consensos pacíficos. Este soft power era considerado un sustituto del uso de la fuerza, tanto por necesidad financiera como por ideología pacifista. Con las nuevas orientaciones de la END, las autoridades brasileñas indicaron su intención de aumentar el perfil internacional del país y dar así más legitimidad a su voluntad de participar en la toma de decisiones a nivel mundial, incluso mediante el uso de las fuerzas armadas. Esta estrategia debe permitir a Brasil adquirir la capacidad de utilizar, según el contexto, el poder coercitivo o la diplomacia. Se trata de la adopción del concepto de smart power, basado en el matrimonio « inteligente » del soft y hard power.
LAS TRES « CARAS » DE LA ACTUACIÓN DE LA POTENCIA BRASILEÑA
Con esta decisión de dar más recursos al sector de la defensa y con el fin de utilizar estratégicamente el poder militar, Brasilia añadió un instrumento clave a su proyección de poder. De hecho, es importante ir más allá del soft power predeterminado de Brasil, ya que el país es aspirante a un lugar permanente dentro del Consejo de Seguridad de la ONU, considerándolo el club exclusivo de las potencias militares más importantes del mundo. Con los objetivos declarados de la END, Brasil también tiene la intención de desarrollar su capacidad de defensa disuasiva contra todas las amenazas externas.
2. LA IMPORTANCIA DE LAS MISIONES DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA PROYECCIÓN DE PODER
Una de las estrategias de inserción internacional de Brasil es aumentar su participación en las organizaciones multilaterales. Los brasileños consideran el espacio multilateral como un medio eficaz de defensa de sus intereses nacionales y de influencia en la producción de normas internacionales.
MINUSTAH Y EL PASO DEL PRINCIPIO DE NO INTERVENCIÓN A LA NO INDIFERENCIA
Para justificar su decisión de intervenir en Haití, el Gobierno brasileño tuvo que asegurarse de combinar los principios tradicionales de no intervención y no injerencia, inscritos en la Constitución Federal de 1988, con el principio de no indiferencia. Este principio se basa en la creencia de que una nueva responsabilidad concierne a Brasil dentro del marco regional y mundial y se ilustra por una «diplomacia de la solidaridad». La adopción del principio de no indiferencia por la diplomacia brasileña permitió evitar cualquier connotación negativa que podía ser atribuida a la MINUSTAH, destacando su carácter humanitario. Lo importante era justificar una mayor intervención de la comunidad internacional en situaciones de emergencia. Sin embargo, la institucionalización del concepto de no indiferencia no consiste en ignorar los fundamentos de la soberanía, sino hacer una profunda redefinición del principio de no intervención2. Esto incluye el hecho de que la inviolabilidad de un Estado tiene sus límites en caso de violaciones graves de derechos humanos. La participación en la MINUSTAH ilustra varias características de la política exterior brasileña. Básicamente, existe una motivación de solidaridad con el fin de proporcionar a Haití paz, seguridad y estabilidad. Por otra parte, el mandato otorgado a Brasil por la comunidad internacional coincide, según las palabras del expresidente Lula, «con las causas que el país defiende3». Por ejemplo, el programa para el desarrollo es uno de los objetivos a nivel nacional que esta implementado a nivel internacional a través de la política exterior. La participación de Brasil en Haití también tiene un carácter estratégico, ya que influye en la presencia internacional del país y da un valor a su petición a un lugar permanente dentro del Consejo de Seguridad de la ONU.
3. LOS INTENTOS DE MEDIACIÓN EN LAS CRISIS INTERNACIONALES MEDIÁTICAS
Más allá de su participación en las misiones de mantenimiento de la paz, en los últimos años, Brasil se comprometió diplomáticamente en la resolución de las grandes crisis internacionales, especialmente en el conflicto israelí-palestino y en la crisis del nuclear iraní.
LA DIPLOMACIA «SUAVE» DE BRASIL EN EL CONFLICTO ISRAELÍ-PALESTINO
El interés de Brasil ante la cuestión de Palestina surgió en los primeros años de la presidencia de Lula. El nombramiento en el 2004 de un embajador brasileño en Ramallah fue la primera acción política en este sentido. Simultáneamente, la diplomacia brasileña se aseguró de mantener buenas relaciones con Israel, evitando así una confrontación inútil. Las condenas de Brasil a la ocupación israelí de los territorios palestinos fueron sistemáticamente «equilibradas» por la recordación del derecho inalienable del Estado judío de vivir en paz y con seguridad4.
Brasilia quiso participar en la creación de las condiciones necesarias para las negociaciones de paz y establecer un diálogo constructivo entre palestinos e israelíes. A través de este activismo diplomático, Brasil intentó crear su propio espacio como mediador creíble en esta parte del mundo que enfoca la intención de la comunidad internacional. El conflicto israelí-palestino es una de las debilidades en la acción internacional de las grandes potencias. Por ello, la potencia sudamericana puede convertirse, con este intento de mediación, en un verdadero actor global del nuevo escenario multipolar.
Brasil propuso sus buenos oficios y defendió una mayor participación de los países en desarrollo en el marco internacional. De este modo, las autoridades de Brasilia desearon que los países del Sur traigan una nueva dinámica a las negociaciones de paz. En un contexto en el cual se estancaron las negociaciones, la interferencia brasileña no fue resentida negativamente por los israelíes, quienes consideraron que Brasil podría « desempeñar un papel importante en el apoyo a las fuerzas moderadas en el mundo árabe5». Las autoridades brasileñas justificaron la propuesta de mediación por el hecho de que Brasil no tiene un interés estratégico en la región, ya que su acción está basada únicamente en la tradición brasileña de resolución pacífica de los conflictos.
El intento brasileño de participar en discusiones de primera orden a nivel internacional es un hecho sin precedentes. Así, el país deseó interferir en un conflicto profundo y altamente polarizado, en el cual no tiene experiencia. Concretamente, Brasil no organizó reuniones ni coordinó oficialmente negociaciones entre los dos campos. Sin embargo, una serie de iniciativas diplomáticas permitieron llevar a cabo la idea de un Brasil mediador en el conflicto israelí-palestino : el ministro brasileño de Relaciones Exteriores visitó Israel y los territorios palestinos en los años 2005, 2008, 2009 y 2010; en el 2005, Brasil y sus socios indios y sudafricanos informaron al Cuarteto que deseaban participar más en la cuestión israelí-palestina; los brasileños participaron posteriormente en varias conferencias sobre el tema (París y Anápolis en 2007, Egipto en 2009); en noviembre de 2009, el presidente Lula recibió en Brasilia al presidente israelí Shimon Peres y al presidente palestino Mahmoud Abbas6. Para el exjefe del Estado brasileño, no era posible «construir la paz en el Medio Oriente sin consultar todas las fuerzas políticas y religiosas7». En este punto, Brasilia también considera que el diálogo con el Hamas era necesario. Durante su visita a Brasil, el líder de la Autoridad Palestina pidió una mayor participación brasileña en las negociaciones de paz, dado el hecho de que el presidente Lula había ganado «la admiración internacional». Este pedido de las autoridades palestinas correspondía a una amplia ofensiva diplomática para conseguir un máximo apoyo al reconocimiento del Estado palestino. Tal dinámica internacional fue aún más necesaria que los israelíes continuaron la colonización en Cisjordania. Finalmente, el 3 de diciembre de 2010, las autoridades brasileñas tomaron la decisión simbólica de reconocer el Estado palestino en sus fronteras de 19678. Este reconocimiento constituía la continuación lógica de la estrategia de acercamiento de Brasil con la Autoridad Palestina y el mundo árabe en general. La diplomacia brasileña justificó esta decisión en una columna de la prensa, mencionando el hecho de que «los países que mantienen relaciones cordiales con Israel —tales como Rusia, China, Sudáfrica e India— ya habían reconocido el Estado palestino9». Al reconocer formalmente a Palestina durante sus últimos meses al frente del país, Lula quiso hacer un último gesto diplomático fuerte.
LA CUESTIÓN SENSIBLE DEL NUCLEAR IRANÍ Y LA AFIRMACIÓN DE UNA DIPLOMACIA SUR-SUR
En mayo de 2010, Brasil llamó la atención de la comunidad internacional con motivo de su participación en la crisis del nuclear iraní. Las grandes potencias, como los Estados Unidos de América, aceptaron inicialmente lo que consideraban un esfuerzo sincero de Brasilia en asumir una mediación constructiva. No obstante lo anterior, criticaron el acuerdo tripartito firmado por Brasil, Turquía e Irán con el fin de dar una solución a la crisis diplomática10. Brasil, al igual que Turquía, se convirtió en un «aliado» de circunstancia para Teherán, sobre todo cuando China y Rusia marcaron su distancia con el régimen iraní.
Las negociaciones llevadas a cabo en un marco estrictamente Sur-Sur constituyeron un importante punto de inflexión en las relaciones internacionales. De hecho, este episodio permitió a las naciones emergentes brillar en la escena mundial, en detrimento de las grandes potencias, sobre un tema particularmente espinoso y que tiene como escenario la región explosiva del Medio Oriente. Por otra parte, mediante la movilización de estos dos actores del Sur que mantienen relaciones cordiales con los Estados Unidos y Europa, Irán demostró que no estaba completamente aislado internacionalmente.
La posición brasileña en esta crisis es particularmente interesante, ya que podemos hacer un paralelo entre el programa nuclear de Irán y de Brasil. Así, Irán y el gigante sudamericano son similares en muchos aspectos. Son dos grandes países en desarrollo que lograron un alto nivel de tecnología y que desean desarrollar un programa nuclear autónomo. Pero a diferencia de Irán, Brasil es considerado un buen «ciudadano mundial» que no quiere producir armas nucleares, aunque el país, hace treinta años, desarrolló un programa militar secreto. Por su parte, los iraníes han sido bastante ambiguos y han faltado a la transparencia sobre sus intenciones reales, sobre todo con relación al enriquecimiento del uranio. Además, se agregan a estas acusaciones las sospechas de apoyo de Irán al terrorismo (a través del Hezbollah) y las proclamaciones antisionistas del expresidente Mahmoud Ahmadinejad.
La posición oficial de Brasilia se basa en el principio de que es de la responsabilidad del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), y no del Consejo de Seguridad, resolver la controversia relacionada con el programa nuclear iraní. Además, en el mes de septiembre de 2007, el presidente Lula declaró que «Irán tiene derecho a investigaciones nucleares con fines pacíficos, y no debe ser castigado solo por sospechas del Occidente11». Las autoridades brasileñas trataron entonces de conciliar la posición iraní con las demandas del P5 +112 a través de la introducción de un diálogo más flexible entre las partes. Inicialmente, las autoridades estadounidenses y europeas esperaban que Brasil se pusiera detrás de su posición. Sin embargo, Brasilia ha decidido no seguir la línea dura adoptada por las potencias occidentales.
Si Brasil sigue observando la crisis del programa nuclear de Irán, es porque teme el impacto sobre su propio programa. Tenemos que recordar que, hace algunos años, el país sudamericano sufrió las críticas de las potencias occidentales sobre sus actividades de enriquecimiento. Al defender soluciones diplomáticas en el caso iraní, Brasilia defiende al mismo tiempo su propio derecho a desarrollarse industrialmente y militarmente de una manera autónoma (lo que incluye la construcción de su primer submarino de propulsión nuclear). Por lo tanto, con su participación en el conflicto israelí-palestino y en la controversia del nuclear iraní, Brasilia manifestó su intención de estar presente en la resolución de las crisis internacionales. Al mismo tiempo, las autoridades brasileñas impugnaron el monopolio diplomático de las grandes potencias tradicionales sobre estos asuntos. No obstante, podríamos plantear el problema de la sostenibilidad de la acción afirmativa de Brasil a largo plazo, sobre todo con la salida del presidente Lula.
CONCLUSIÓN
Para las autoridades brasileñas, es esencial demostrar al mundo que la proyección política y económica de Brasil puede ser acompañada por una proyección militar, y así poner fin a la crítica que consiste en afirmar que el gigante sudamericano no dispone de todos los criterios de la potencia. Con el desarrollo de su capacidad militar y su creciente participación en la resolución de las crisis internacionales, Brasil aspira a tomar un papel destacado como actor estabilizador del sistema internacional. Naturalmente, esto tiene un impacto en este mismo sistema, ya que la intensa actividad exterior del país sudamericano participa de la «multipolarización» del mundo y la afirmación de las potencias del Sur frente a los principales actores del Norte.
Sin embargo, con la llegada al poder de Dilma Rousseff (2011), Brasil parece volver a una estrategia internacional más tradicional y no intervencionista. El tono diplomático enérgico y proactivo de los años de Lula, por ejemplo, con la propuesta de buenos oficios en el conflicto israelí-palestino o el intento de mediar en el asunto iraní, ha dado paso a una diplomacia de la inacción. Ahora bien, la actitud tímida y ambivalente del Gobierno Dilma, en particular durante las revueltas árabes y la intervención francesa en Malí, tiene sus límites y desafía las ambiciones internacionales del gigante sudamericano. La nueva postura de Brasil parece realmente difícil de conciliar con su interés en convertirse en un actor global de primer plano en el nuevo sistema multipolar. ◊
