A esta necesidad de actualización no escapa la más importante institución multilateral existente en esta materia, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), creada en 1949, en los albores del enfrentamiento Este-Oeste. Otra vez, como aconteciera hace poco más de un decenio, esta alianza se reformuló a sí misma para estar a la altura de los acontecimientos. Y al igual que en aquella primera ocasión, lo hizo a través de la emisión de un nuevo “Concepto Estratégico” que encuadrará y orientará sus acciones.
Conviene recordar que en la cumbre de jefes de Estado y gobierno del organismo celebrada en abril de 1999, se aprobó un Concepto Estratégico que cristalizaba la intención de los miembros de adaptarse al tablero internacional de la post Guerra Fría y, como dijera el español Rafael Estrella, evitar que la alianza “muriera de éxito” tras la implosión soviética. En el documento rubricado en ese cónclave, realizado en Washington, se acusó recibo de un tablero conflictivo y volátil caracterizado por “una amplia variedad de riesgos militares y no militares, multidireccionales y habitualmente difíciles de predecir”.
Entre los elementos centrales de ese escenario se incluían las rivalidades étnicas y religiosas; las disputas territoriales; el fracaso de procesos de reforma; la violación de los Derechos Humanos; el terrorismo; el crimen organizado; las migraciones masivas y las tragedias humanitarias, particularmente como consecuencia de conflictos armados intraestatales; la proliferación de armas de destrucción masiva y vectores; el deterioro ambiental y la disolución de Estados. En consecuencia, el organismo no se restringiría a la disuasión y la defensa frente a cualquier amenaza de agresión contra un Estado miembro, en función de lo establecido en los artículos 5 y 6 de su Carta; por el contrario, se alistaría para promover la paz y la estabilidad allende sus límites interviniendo en operaciones de diverso tipo, unilateralmente o en forma conjunta con otros actores 2.
En cuanto a la tipología de esas operaciones, las llamadas “misiones Petersberg” aprobadas en 1992 incluían las intervenciones humanitarias; las tareas de rescate; el mantenimiento e imposición de paz, y la gestión de crisis. Respecto al accionar conjunto con otros actores, ya existían protocolos para llevar adelante iniciativas de ese tipo con la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), indicando que cada oferta se analizaría según un criterio “caso por caso”.
El Concepto Estratégico de 1999 tuvo una enorme trascendencia para la OTAN y ayuda a comprender su conducta tras la agresión terrorista sufrida por EEUU el 11 de septiembre de 2001. Luego de esos atentados la organización invocó por primera vez su art. 5, según el cual la agresión contra uno de sus miembros habilita una respuesta colectiva. La forma que adoptó esa respuesta abarcó diferentes medidas, incluyendo la participación directa en operaciones de lucha contra el terrorismo. Esto constituyó la justificación primaria para despliegues como el ejecutado a través de la Fuerza Internacional de Asistencia en Seguridad (International Security Assistance Force, ISAF) para Afganistán, todavía vigente.
Hoy en la ISAF, encuadrada en el Cap. VII de la Carta de la ONU, participan casi medio centenar de países con sus Fuerzas Armadas, 28 de ellos miembros de la OTAN y, el resto, naciones asociadas. Además, colaboran Rusia y diversos países de Asia Central en materia de tránsito y de lucha contra el narcotráfico, mientras que Japón ha aportado cuantiosos fondos para financiar la reconstrucción de infraestructura y la formación de policías.
Con estos antecedentes, el pasado mes de noviembre la OTAN adoptó en su Cumbre de Lisboa un nuevo Concepto Estratégico que sustituyó al que había sido aprobado once años antes en la capital estadounidense. El documento de once páginas titulado “Involucramiento Activo. Moderna Defensa” guiará las acciones de la Alianza durante la próxima década aproximadamente. Como en la anterior oportunidad, el objetivo central fue preservar su aptitud para defender a los miembros de novedosas amenazas, tornando a su estructura más ágil y efectiva.
Las palabras pronunciadas en la Cumbre por Anders Fogh Rasmussen, el Secretario General, resumen la meta perseguida: “la OTAN es una comunidad de libertad, paz, seguridad y valores compartidos sin paralelo. Pero el mundo está cambiando. Enfrentamos nuevas amenazas y desafíos. Y este Concepto Estratégico asegurará que nos mantengamos tan efectivos como siempre en la defensa de nuestra paz, seguridad y prosperidad”.3
Pero este proceso de cambio no fue tan fácil como parece, ni estuvo exento de escollos. Uno de los elementos subyacentes a esas dificultades fue la erosión parcial de la unanimidad de criterios que solía regir en algunos temas, debido a las sucesivas incorporaciones de nuevos miembros procedentes de Europa Central-Oriental. Luego de tres ampliaciones, la última de las cuales benefició a Albania y Croacia, en la actualidad la OTAN totaliza 28 países miembros, una docena más de los que tenía durante la Guerra Fría. Otro factor crucial, tal vez más importante que el anterior, estuvo constituido por las fisuras generadas en el seno de la Alianza entre quienes secundaron a EEUU en su invasión a Irak (Gran Bretaña, Italia y España, entre otros) y quienes no adhirieron a la Casa Blanca en esa acción Bélica (Alemania y Francia, principalmente).
A esas dos causales podría agregarse una tercera: la excesiva burocratización de la entidad, con lentos procesos de toma de decisiones. La OTAN demandaba meses de largas negociaciones y gestiones para responder, frecuentemente con demasiado retraso, a las crisis que surgían en un contexto internacional especialmente dinámico y cambiante. Esto le restaba utilidad a otros importantes avances previos, como la Fuerza de Respuesta (NATO Response Force, NRF) constituida en octubre del año 2003 para intervenir en cinco días en cualquier punto del planeta, haciendo frente a situaciones que las naciones aliadas conciban como amenazas comunes.
Con la intención de recuperar la cohesión interna y la credibilidad frente a terceros actores, melladas por las causas que describimos en los párrafos anteriores, a fines de 2009 el organismo celebró una cumbre en las ciudades de Estrasburgo y Kehl, en Francia y Alemania respectivamente, en ocasión de celebrarse su sexagésimo aniversario. Los conceptos vertidos en esa ocasión por James Jones, consejero de Seguridad Nacional de Barack Obama, sintetizaban la lógica imperante en esa coyuntura: “Muchos de nuestros conceptos estratégicos del siglo XX son todavía útiles. Pero hay que conseguir ahora una Alianza que sea capaz de responder a los retos del siglo XXI. Puede decirse que hay que reinventar la OTAN”.4
El cónclave realizado en la zona fronteriza francogermana arrojó dos resultados especialmente trascendentes. Uno de ellos fue el controvertido retorno galo a la estructura militar aliada (nunca dejó de pertenecer a sus órganos políticos) de la mano de su presidente Nicolas Sarkozy, revirtiendo una ausencia de cuatro décadas decidida por el mítico Charles de Gaulle5. El otro fue consensuar la necesidad de contar con un nuevo Concepto Estratégico que redundara en mayores y mejores niveles de agilidad, rapidez y capacidad de prevención de conflictos, incluyendo mecanismos como la ayuda económica, el asesoramiento civil o la instrucción militar.
El largo camino iniciado de esa manera hacia la Cumbre de Lisboa incluyó la elaboración de un diagnóstico sobre la evolución del entorno internacional, a partir de sus tendencias actuales. La Secretaría General encomendó las primeras apreciaciones sobre esa cuestión a un grupo de expertos, a partir de un conjunto de certezas, de las cuales Rasmussen destacó las tres siguientes: por un lado, que un adecuado nivel de seguridad es imprescindible para una economía sólida y una democracia sana; por otro, que la existencia de tal seguridad no debe darse nunca por descontada; en tercer término, que la seguridad de los miembros de esa alianza no puede ser garantizada exclusivamente dentro de sus fronteras. El ejemplo paradigmático, en este último caso, era el de la organización Al-Qaeda liderada por Osama bin Laden. Dijo sobre este grupo Rasmussen: “Una hidra terrorista, con miembros procedentes de todos los puntos del globo; con raíces en el Golfo, campos de entrenamiento en el sur de Asia y en el Magreb, y víctimas desde Afganistán hasta Europa, pasando por África y EEUU. Utiliza Internet para conspirar; emplea las modernas tecnologías para atacar y huir”6.
El grupo de expertos, liderado por la estadounidense Madeleine Albright y el holandés Jeroen van der Veer, metodológicamente diseñó el escenario de seguridad internacional previsto para el año 2020, para luego analizar cómo deberá adaptarse la OTAN a esas circunstancias. Así, se estimó que hacia fines del segundo decenio del corriente siglo la aceleración y profundización de los procesos de globalización e interdependencia tendría efectos cruciales en materia de seguridad, potenciando algunas amenazas y “acercándolas” pese a su aparente lejanía geográfica. Desde esta perspectiva se identificaron intereses de las naciones aliadas en las áreas balcánicas, del Cáucaso, Medio Oriente y Asia Central, y las vulnerabilidades que se observaban en ellas. Al menos en los dos primeros casos, se enfatizó que la organización deberá coordinar sus esfuerzos de estabilización con Rusia, si desea tener éxito en sus emprendimientos. Además, los expertos concluyeron que aunque era poco probable que el organismo sufriera una agresión convencional, las posibilidades se incrementaban en el plano de las amenazas no convencionales. En particular, un ataque con misiles balísticos, armados con cabezas nucleares u otro tipo de carga; atentados de magnitud perpetrados por organizaciones terroristas; o “ciberataques” de diverso grado de severidad. Con una probabilidad de ocurrencia algo menor, a esas amenazas se agregaban la disrupción de recursos energéticos y la interdicción de las líneas de comunicación marítima, las consecuencias del cambio climático e, inclusive, las crisis financieras globales7.
En la ardua labor de actualización iniciada, la OTAN le otorgó particular importancia a una postura proactiva que contemple la opción de proyectar fuerza más allá de sus límites, en lugar de adoptar una posición estática y reactiva. Una de las causas para esa opción es que los aliados consideran que un mundo en el cual terroristas y otros potenciales agresores se muevan a sus anchas, sería crecientemente inestable y, tarde o temprano, nadie estaría a salvo. Esto significa denegarles a esos actores refugios seguros, espacios donde organizarse y entrenarse.
Una segunda razón para la postura proactiva se vincula con una cuestión de valores; en este sentido, se considera imprescindible emplear todas las herramientas disponibles (incluyendo la ayuda económica y la diplomacia) para atacar las causas estructurales de fenómenos tales como el extremismo religioso y el terrorismo. Esto con frecuencia implica enfrentar las causas fundamentales así como los síntomas, al mismo tiempo. Ejemplos válidos serían el aumento de los niveles de educación y la lucha contra la exclusión y la injusticia social.
Afganistán y la ya referida misión de ISAF ejemplifican claramente todo lo antedicho. La presencia en ese inhóspito país de la Alianza Atlántica, bajo mandato de la ONU, apunta a proteger a los ciudadanos de los países miembros. Esto implica combatir a Al-Qaeda y privarla de santuarios y sostén logístico; para eso es necesario desarticular a los talibán y esto demanda una estabilización del país y un fortalecimiento de sus instituciones políticas, garantizando el pleno respeto a los Derechos Humanos, incluyendo los derechos de la mujer. En la búsqueda de esa meta se aplican diversas herramientas, incluyendo la fuerza militar.
En lo que hace a las expectativas que existen sobre esta estrategia, la posición fijada por Rasmussen es contundente: no hay posibilidad de fracaso. Dijo este funcionario: “Los talibán pueden poner bombas, asesinar y aterrorizar. (…) Pero la OTAN se mantendrá firme. No permitiremos nunca que los talibán tomen el poder por la fuerza. No permitiremos nunca que Al-Qaeda vuelva a tener un refugio seguro en Afganistán”.
La visión oficial de la OTAN es que ese curso de acción está rindiendo sus frutos, aunque lentamente, observándose a grandes rasgos que en dos tercios del país el conflicto es limitado y el progreso sustancial. En el sur y el este de su territorio la situación sigue siendo altamente conflictiva, pero allí también los talibán están sometidos a presión y, en consecuencia, Al-Qaeda ya no tiene ningún refugio seguro en esa nación asiática. Según los calendarios políticos vigentes, para el año 2014 las autoridades locales asumirán las riendas de todo el país. Para que esa meta pueda cumplirse, resulta imprescindible que el régimen de Kabul monopolice la violencia legítima y se encuentre en condiciones de neutralizar a cualquier eventual oponente en ese plano. A tal efecto, en la actualidad la OTAN adiestra a aproximadamente 300.000 agentes de policía y soldados locales. Sólo cuando estos recursos humanos se encuentren adecuadamente preparados, podrá comenzar un repliegue de las tropas aliadas.
El caso afgano, por otra parte, es indicativo de otra de las tendencias que van a signar el accionar de la OTAN: la cooperación. Como ya se advirtió, la idea es trabajar mucho más estrechamente con otras instituciones multilaterales, cambiando la falta de contacto que en estos aspectos se observaba en la Guerra Fría. El trabajo conjunto no sólo apunta a la ONU sino también a otras entidades como la Unión Europea (UE) o la Unión Africana (UA). Un ejemplo de trabajo con la UE se observa en el Cuerno de África, donde ambas entidades coordinan sus operativos (Atalanta y Ocean Shield respectivamente) contra la piratería marítima somalí con el objetivo de garantizar una navegación segura por la región; en tanto, con la UA se colabora en Darfur (Sudán) a petición del Secretario General de la ONU. En el marco de esta tendencia a la cooperación, la OTAN contempla plasmarla a nivel global en lo que se refiere a cuestiones de seguridad que son motivo de preocupación a nivel mundial, como el terrorismo, la piratería o la seguridad energética. Para ello, se manifiesta a favor de la apertura a nuevos socios y a novedosos formatos de colaboración, sin descartar que pueda convertirse en un foro en el que aliados y asociados, antiguos y recién llegados, puedan compartir opiniones sobre lo que está ocurriendo y cuál es la mejor manera de reaccionar.
Todo lo hasta aquí expuesto ayuda a comprender la naturaleza del documento “Involucramiento Activo. Moderna Defensa” aprobado en la capital lusitana. Su implementación exitosa requerirá erogaciones de significación por parte de los miembros, a pesar de la crisis económica imperante. Para atenuar esos costos la recomendación es que cada país compatibilice sus propias inversiones en seguridad con las de sus aliados, a través de la OTAN, demostrando al mismo tiempo su compromiso con la entidad. Accesoriamente esas inversiones deben priorizar lo realmente necesario: un instrumento militar más flexible y moderno, y con mayor movilidad.
Precisamente para determinar “lo realmente necesario”, la Secretaría General de la OTAN constituyó en su seno una “División de Desafíos de Seguridad Emergentes” (Emerging Security Challenges Division, ESCD) cuya función es coordinar las acciones de los aliados en torno a cuatro cuestiones que afectan en forma crucial a todos ellos: terrorismo, guerra informática, provisión de energía y proliferación de armas de destrucción masiva. Aunque estos cuatro temas son diferentes entre sí, todos ellos requieren que desde los cuarteles generales en Bruselas se reformulen los criterios de interacción con otros actores internacionales, y con el sector privado.
Más allá de sus diferencias, las cuatro amenazas recién enumeradas guardan entre sí tres características comunes, siendo la primera de ellas que no afectan a todos los aliados de la misma forma. Esto erosiona la idea de seguridad colectiva, pues la decisión sobre si debe responderse o no, y cómo hacerlo, será material de discusión para cada uno de los gobiernos. En segundo lugar, estas amenazas no necesariamente requerirán una respuesta militar sino tal vez un equilibrio de “zanahorias y garrotes” que incluya factores políticos y económicos. Y en tercer término, desde el momento en que estas amenazas son al mismo tiempo internas y externas, requieren un abordaje holístico que demanda el desarrollo de relaciones con un amplio rango de actores civiles, incluyendo el empresariado privado y las ONGs8.
Para hacer realidad todas estas propuestas, se propone reformular la estructura de comando para hacerla más ágil; se reducirán de 11 a 7 los grandes cuarteles generales, contemplándose se eventual relocalización geográfica, con una reducción del personal de aproximadamente un tercio. Todo esto a aplicarse según lo que se establezca en reuniones a realizarse durante el corriente año9.
¿Está garantizado el éxito de las reformas encaradas por la OTAN a partir de la aprobación de su nuevo Concepto Estratégico? En modo alguno. Más aún, en esta materia existen lecturas pesimistas que remarcan que hoy la opinión pública de las naciones aliadas es poco afecta a sustentar nuevos esfuerzos en materia militar, particularmente desde la arista financiera; también se especula sobre el pernicioso efecto que podría tener en la organización un eventual fracaso de la ISAF en Afganistán10. Pero en forma independiente del desenlace de la iniciativa adoptada, ésta muestra que la versatilidad y la flexibilidad son cualidades claves para operar exitosamente en el entorno de seguridad del corriente siglo. Y en este sentido, constituye un ejemplo a emular.
