El mismo es una comunidad política y económica compuesta por doce países sudamericanos. En la I Cumbre Energética Suramericana, celebrada entre el 16 y 17 de abril de 2007 en la Isla Margarita (Venezuela), los mandatarios sudamericanos decidieron que la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) pasara a denominarse Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), creándose a su vez una Secretaría permanente, con sede en la ciudad de Quito (Ecuador).
Si bien las propuestas iniciales mostraban insistencia sólo en reducir la integración en acuerdos comerciales y energéticos, hoy en día Unasur intenta articular y complementar mecanismos que brinden a cada área de trabajo y temáticas la misma importancia. No busca por lo tanto tratados basados sólo acuerdos comerciales, sino acuerdos que refuercen el aspecto social como fin último dentro de la región.
Unasur busca acuerdos que refuercen el aspecto social
NUMEROS Y DESAFIOS
1) Unasur cuenta con una extensión territorial de 17,73 millones de kilómetros cuadrados, contando con una basta base de recursos. Por ello, es importante que Unasur formule un marco institucional que implemente reglas claras y equitativas respecto de los beneficios de la integración, para cada uno de los países miembros, superando así por ejemplo, los problemas que se han sucedido dentro del Mercosur, lo cual fue tema de queja por parte de Paraguay y Uruguay.
2) Unasur tiene una población total de 380,57 millones de habitantes (21,4 hab/Km2). Dicha estadística debería ser observada como una fuente de recursos humanos muy amplia. Sin embargo, existe un alto grado de analfabetización y un sistema de salud pública colapsado en la gran mayoría de los países del bloque. Uno de los mayores desafíos de Unasur pasa por su agenda social. No cabe duda que la construcción de consensos, entre sus dirigentes, será uno de los temas más difíciles de llevar a cabo. Para lograrlo, se deberán tomar tanto elementos endógenos como exógenos a los miembros del bloque. Es decir, razonar la existencia de diversos modelos de desarrollo existentes, así como la persistencia de asimetrías en las relaciones intrabloque.
3) En la distribución de población respecto de las áreas urbana y rural, dentro de la región Unasur, encontramos índices del 82,56% en el área urbana y del 17,44% en el rural. Por lo que si Sudamérica tiene una vasta extensión de territorio rural, este índice debería inclinarse hacia donde se posee la mejor dotación de recursos, en caso contrario se estaría subvalorando el nivel de recursos poseídos. Por ello, Unasur deberá institucionalizar una agenda en la que se incorporen nuevos ejes temáticos propiciados por los diferentes actores sociales y también bajo los escenarios nacionales y regionales diferenciados. Para poder cumplir con esta agenda, se deberá aceptar por un lado la heterogeneidad, diversidad y complejidad de la problemática social y por otro lado se deberá tender hacia una homogeneidad de la región, que apunte hacia los mismos niveles de desarrollo.
4) El producto bruto de la región es de 973.613 millones de dólares. Esto deja una vez más al descubierto la desarticulación existente entre el crecimiento regional y las mejoras del nivel de vida. Unasur deberá plantear mecanismos para mejorar estos índices a través de las mejoras en las condiciones de vida de sus habitantes. Dentro de Sudamérica el Mercosur presenta, en los últimos años, un nivel muy por encima de la CAN.
No existe duda que la agenda de trabajo de Unasur está plagada de actividades por realizar en un futuro inmediato, desde la implementación de un conjunto de acciones de impacto directo, reducción del protocolo adicional para el funcionamiento del Parlamento Sudamericano, concreción e identificación de mecanismos de solución de controversias en materia de inversiones, establecimiento de canales de información y diálogo entre sus miembros y con el resto de los demás bloques (como la articulación CAN-Mercosur); verdadera interacción con la sociedad civil, discusión de nuevos temas como medio ambiente, seguridad alimentaria y defensa, hasta la construcción de efectivos consensos internos para trabajar como bloque en el escenario internacional.
Sin dudas el gran tema pendiente de Unasur es la construcción de una institucionalidad real. Ya que el acuerdo de integración de Unasur, es un modelo de reciente creación su marco institucional aun se encuentra en proceso de construcción. De hecho, su Tratado Constitutivo todavía no entró en vigor ya que para ello se requiere la ratificación de nueve de los doce países miembros, por ejemplo Chile, Paraguay, Uruguay y Venezuela están en proceso de ratificación y curiosamente no lo han hecho todavía Brasil, gestor de la iniciativa, ni Argentina, que hace tiempo venía trabajando por ocupar la Secretaría General, lugar que hoy en día finalmente ocupa Néstor Kirchner. Al respecto, se puede agregar que hubieron tres presidentes que se opusieron a la elección de Kirchner: Álvaro Uribe, Alan García y Tabaré Vázquez. Estas decisiones tienen cierta lógica, ya que en el ámbito sudamericano Argentina viene adoptando una cierta posición de equilibrio (o ambivalencia), entre Brasilia y Caracas.
Toda integración requiere de un grado significativo de institucionalidad para desarrollarse y crecer. Así a través de esta estructura se fortalece la confianza mutua de todos los miembros: de no tenerla, peligraría la continuidad del naciente bloque.
Los conflictos del bloque
Hasta 2008 la OEA era quien propiciaba el rol de mediadora ante conflictos en la región, pero desde el año 2008 todo cambió cuando se gestó un fuerte conflicto entre Colombia y Ecuador desatado a raíz de la ejecución por parte del gobierno colombiano de la “Operación Fénix”. La misma implicó la incursión de fuerzas militares y policiales de Colombia en territorio ecuatoriano, lo que culminó con la muerte de varios miembros de las FARC.
Dentro del marco del Grupo de Río en marzo de 2008, los jefes de Estado desactivaron la tensión con negociaciones temporales, que en mayo de ese año, tras la aprobación del Tratado Constitutivo de la Unasur se dio cese formal al conflicto.
Esta violación de la soberanía y de la integridad territorial hacia Ecuador fue repudiada por parte de la OEA mediante la emisión de una declaración oficial. Sin embargo la OEA no llevo a cabo los mecanismos suficientes como para desmantelar esta bomba de tiempo que siguió corriendo, creando en la región un ciclo de inestabilidad crónica entre sus gobiernos. Aquí fue donde la misma dinámica de conflicto latinoamericana hizo que la OEA fuera desplazada del eje de las negociaciones regionales para dar lugar a la Unasur. Las causas de este proceso fueron por un lado el desgaste general, en términos estructurales, del organismo, junto con el desprestigio y recelo sentido por los miembros de América Latina respecto de la ingerencia de Estados Unidos en asuntos para ellos netamente “latinoamericanos”. De hecho, la idea de los doce países que están al sur del canal de Panamá siempre fue constituir una entidad geográfica y política propia, bien diferenciada de Centroamérica, México y el Caribe, donde la influencia de los EE.UU. siempre fue y es creciente.
Retomando el conflicto, es necesario entender que si bien los antagonistas principales fueron los gobiernos de Colombia y Ecuador, lo cierto es que a partir de aquí fue la figura de Hugo Chávez la que tomó protagonismo logrando así salpicar a toda la región con su discurso bolivariano y antiuribista. El intento de supremacía por parte de Chávez al interior del bloque, junto con su objetivo principal de que Unasur funcione “como sea” se debe a su necesidad de que dentro del bloque pudiera encontrar socios estratégicos, en materia de recursos energéticos e intercambio comercial, y aliados políticos para luchar contra su gran molino de viento, EE.UU.
Más allá de la figura bolivariana, no hay que sacarle crédito a la diplomacia brasilera ya que Unasur fue iniciativa del gobierno brasilero. En el 2001, al conmemorarse los 500 años de la llegada de los portugueses a Brasil, el entonces presidente Fernando Henrique Cardoso convocó a sus once colegas sudamericanos para participar de la conmemoración. Pese a las resistencias iniciales de algunos países de la región, sobre todo de Argentina, Chile y Uruguay, ya que temían quedar bajo la hegemonía brasileña, tres años después, ya con Lula en la presidencia de Brasil, se firmó en Perú el acta constitutiva de lo que primero fue la Cumbre de Presidentes de América del Sur (diciembre de 2004).
El siguiente conflicto a tratar fue en agosto de 2009 cuando se hizo público el acuerdo de cooperación ampliado entre Colombia y Estados Unidos, que involucraba la instalación de bases y presencia militar norteamericana en territorio colombiano.
El hecho fue repudiado por los países de la región, sobre todo por Ecuador y Venezuela que respondieron que el hecho constituía una amenaza contra su seguridad. Por ello no solo anunciaron el llamamiento a la condena internacional sobre la decisión colombiana sino también la adopción de diversas medidas de defensa, como la compra de armamento.
Al principio, el entonces presidente, Álvaro Uribe se resistía a abordar multilateralmente la cuestión de la utilización de bases colombianas por parte de tropas estadounidenses. Tras fuertes presiones, tanto por parte de sus homólogos como de la opinión pública, para que Uribe asista a la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado en Bariloche, finalmente ese 28 de agosto de 2009 el mandatario estuvo presente. No obstante, su asistencia no aseguró éxito en las negociaciones, ya que hubo una profunda ausencia de consensos que imposibilitaron llegar a un acuerdo aceptable tanto para Colombia como para el resto de los países miembro.
Por ello es que los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de cada país miembro fueron los que retomaron la negociación un mes después en una reunión extraordinaria que se realizó en Quito, Ecuador. Aquí se alcanzo el objetivo de la reunión: redactar un documento que abarque las siguientes áreas: intercambio de información y transparencia; actividades militares intra y extrarregionales; medidas de fomento de la confianza en el ámbito de la seguridad, y, lo más importante, cláusulas de cumplimiento y verificación de los compromisos asumidos. El acuerdo incluía una cláusula donde las partes se comprometían a garantizar que las actividades emanadas de acuerdos de cooperación en materia de defensa no tendrían “efectos de ninguna naturaleza sobre el territorio y el espacio soberano de otro Estado de la Unasur”.
Si bien el conflicto no se pudo resolver en el nivel presidencial, su estructura tripartita permitió que el conflicto rápidamente se resuelva en otra área, la diplomática. Para complementar las medidas adoptadas por los ministros se exhibió, dentro del Consejo de Defensa Sudamericano, un documento denominado “Libro Blanco del Comando de Movilidad Aérea de los Estados Unidos”.
El último y reciente conflicto fue entre los gobiernos de Colombia y Venezuela, tras la declaración por parte de Hugo Chávez del rompimiento de relaciones con el Palacio de Nariño luego de que Uribe afirmara en la OEA que tenía supuestas pruebas sobre la presencia de guerrilleros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y del Ejército de Liberación Nacional (ELN) en territorio venezolano.
Si bien las históricas hostilidades se trataron dentro del marco de la Cumbre Extraordinaria de Cancilleres de Unasur, que se realizó el pasado 29 y 30 de julio, las mismas fueron tan profundas que no se pudo generar consenso entre los ministros. De hecho, hubieron fuertes críticas cruzadas entre Bermúdez (Colombia) y Maduro (Venezuela), por lo que se debió cambiar de mecanismo para recuperar espacios de diálogo. Por ello fue la Secretaría General la que hizo uso de su función para destrabar el conflicto, llevando a las partes a una mediación directa. El resultado fue exitoso, ya que tanto Hugo Chávez como el presidente de Colombia, Juan Manuel Santos llegaron a un acuerdo conforme para ambos.
Es necesario destacar que este éxito se debe en gran parte al cambio presidencial en Colombia, el cual logró (al menos hasta ahora) que ambos gobiernos tengan un mejor vínculo. En paralelo el CDS buscó disminuir la tensión acordando la creación de un Centro Sudamericano de Estudios Estratégicos de Defensa en el que trabajen miembros civiles y militares de los doce países. También se avanzó en la creación de un Protocolo de Paz, Seguridad y Cooperación para el bloque.
Si bien el conflicto culminó en aparente paz (al menos formalmente) lo cierto es que el accionar del bloque como estructura tripartita no pudo actuar de manera conjunta, lo que nos lleva cuestionar la incidencia real de Unasur como organismo frente a la resolución de conflictos. Por un lado el rol del CDS no sirvió como instrumento concreto, la intervención de las cancillerías fracasó y la mediación de la Secretaría General tuvo que ser empleada como última instancia por encima de los demás órganos del bloque: existe un vacío institucional importante.
Conclusión
Dentro del contexto mundial de globalización, en donde pareciera que las fronteras nacionales por momentos dejan de existir para dar lugar a fronteras regionales es que se situó este proceso de integración denominado Unasur. De forma positiva, el bloque es la expresión del interés manifiesto de sus doce naciones miembro por avanzar en la construcción de sólidos canales de dialogo que lleven a una integración sudamericana que de respuesta a las dificultades que acoge la región. Aunque por el momento se encuentra limitada en determinados aspectos, los cuales ponen en riesgo su potencial relevancia.
En principio, el gran desafío que deberá enfrentar Unasur está vinculado a la fragilidad institucional que ésta presenta. Hasta ahora sus actividades se dan dentro de un marco consuetudinario ya que su Tratado Constitutivo aún no ha entrado en vigencia, hecho que a su vez afecta al financiamiento del bloque: Hasta que no entre en vigencia el Tratado Constitutivo, el cual elabore correctamente un Proyecto de Presupuesto ordinario anual de funcionamiento de la Secretaría General, la emisión de partidas (para su funcionamiento) esta resultando muy costosa para los Estados.
No obstante, es de destacar que aún sin ser un espacio institucionalizado, Unasur demostró su capacidad para brindar resolución a conflictos endógenos al bloque. Ahora bien, ¿puede crear una medicina efectiva el mismo agente que produce la enfermedad? La realidad es que Unasur tuvo capacidad de respuesta en negociaciones pero gracias al apoyo político que le han brindado los gobiernos de la región, es decir que se encuentra supeditada a las voluntades políticas de los actores actuales que la determinan. Lo que nos lleva a pensar en la debilidad institucional que puede llegar a atravesar el reciente bloque, en cuanto todos los gobiernos son volátiles por naturaleza. Por ello, cabe preguntarse de qué manera podrá contrarrestar los vaivenes políticos producidos tanto al interior de cada Estado como entre ellos.
Claro está que Unasur busca determinarse como instrumento dentro de un marco ideológico en el que se le da prioridad a valores latinoamericanos comunes, característicos a los de un formato supranacional. Este nuevo esquema regional es un modelo bien diferenciado de los que le antecedieron, teniendo como principal diferencia que en la actualidad sí se cuenta con el compromiso de todos los países latinoamericanos, los cuales tienen como principal interés movilizar la región hacia un desarrollo sostenible en conjunto, tema del que ha carecido y por ello se le han criticado a los gobiernos regionales precedentes. De hecho, desde los gobiernos coetáneos se hace mucho hincapié en buscar la superación de aquella visión neoliberal que se ha venido inculcando en la región con mayor intensidad desde fines de la década de 1980.
Se espera que Unasur se consolide como un nuevo modelo regional, dispuesto a desarrollar los mecanismos que él mismo, bajo su tratado expresa como objetivo fundamental: “crear un espacio para avanzar en el desarrollo sostenible y en el bienestar de los pueblos, así como para contribuir a resolver los problemas que aún afectan a la región como son la pobreza, la exclusión y la desigualdad social persistente”.
