Ya en los primeros documentos de la CEPAL se plantea que existen distintos tipos de países: los centrales, que son aquellos que cuentan con estructuras productivas diversificadas y homogéneas, y los periféricos, que poseen estructuras especializadas y heterogéneas.
En este contexto surge el estudio del desarrollo del subdesarrollo, el cual explica la dinámica existente en los países periféricos, que conforma una estructura con características diferentes a las presentes en las economías capitalistas avanzadas, y que tiende a perpetuar y acrecentar el subdesarrollo. La novedad de estos estudios fue el traslado del análisis desde las economías avanzadas a las regiones menos desarrolladas y más pobres del planeta.
Según el pensamiento estructuralista, la única manera de “romper” con la división internacional que obliga a la periferia a quedar subdesarrollada es impulsar la industria, por lo que la CEPAL está a favor de la intervención del Estado, a fin de promover el proceso de industrialización, que debe ser programado.
Sin embargo, desde su origen hasta la actualidad, el pensamiento se ha ido modificando y adaptando a los problemas que aquejan a la región. El objetivo de este artículo es presentar la evolución de la CEPAL como organismo internacional y escuela de pensamiento económico, en sus cinco décadas de existencia.
Evolución del pensamiento de la CEPAL
El pensamiento de la CEPAL puede dividirse en tres etapas. La primera está caracterizada por el predominio del estructuralismo desarrollista; a esta etapa pertenece la teoría del deterioro de los términos de intercambio, el modelo centro – periferia y la política de industrialización por sustitución de importaciones.
La siguiente etapa emerge como consecuencia del fracaso de las políticas propuestas en la primera fase. Surgen las primeras versiones de la teoría de la dependencia, que tendrán su auge durante los años setenta. En esta etapa se presenta a la dependencia como una situación en que las economías están condicionadas por el desarrollo y la expansión de otras economías a la que están sometidas, de tal manera que sólo pueden evolucionar como un reflejo de la expansión de las economías dominantes, que puede tener un efecto positivo o negativo sobre el desarrollo inmediato de dichos países.
Hacia mediados de los años ochenta, la teoría de la dependencia había sido ya muy cuestionada por el radicalismo que había adquirido y por la falta de capacidad para explicar ciertos logros en el campo del desarrollo, comienzan entonces a oírse voces que tienden a moderar el discurso y a defender las posibilidades que ofrece la interdependencia que existe a nivel internacional; todo ello conduce a la elaboración en 1990 de un nuevo y trascendente informe de la CEPAL, donde se recogen las recomendaciones para afrontar el reto de los años noventa tras el duro aprendizaje de los años ochenta y la transición hacia el siglo XXI.
a) Primera etapa: estructuralismo desarrollista
La teoría de la tendencia al deterioro de los términos del intercambio, combinaba dos hipótesis diferentes: por una parte, el efecto negativo de la inelasticidad – ingreso de la demanda de materias primas sobre los términos de intercambio de los países subdesarrollados y, por otra, las asimetrías en el funcionamiento de los mercados laborales del centro y de la periferia de la economía mundial.
El crecimiento económico tiende a generar cambios en la estructura productiva, en particular, una tendencia a la disminución del tamaño relativo del sector primario. Este es el punto de partida de la primera hipótesis. Si los países subdesarrollados se especializan en producir materias primas y los países desarrollados producen manufacturas, estas modificaciones estructurales tienen repercusiones en el mercado mundial.
En este contexto, los primeros deberán crecer con más lentitud o los excedentes de bienes primarios que producen presionarán a la baja de los precios relativos en el mercado internacional.
La segunda hipótesis plantea la existencia de una distribución desigual de los frutos del progreso técnico: en el caso de las manufacturas esos frutos benefician a los productores, que se apropian de ellos a través de mayores ingresos, en el caso de los productos básicos se traducen en menores precios. Esta asimetría resulta del funcionamiento tanto de los mercados de bienes como de los mercados laborales.
La menor demanda de largo plazo de materias primas hace que los excedentes relativos de mano de obra desplazados de las actividades primarias tiendan a concentrarse en los países subdesarrollados, lo que se traduce en un deterioro de los salarios relativos y, por ende, de los términos de intercambio.
Esta dualidad se origina con la revolución industrial en el centro, dando lugar a una estructura productiva homogénea y diversificada. El centro se va a especializar en la producción de bienes manufacturados, con mayor valor agregado. En contraste, la periferia tiene una estructura heterogénea y especializada, ya que en ella conviven sectores de distinta productividad y se producen bienes primarios para exportar al centro. El sector de baja productividad ocasiona el excedente de mano de obra, y presiona sobre los salarios, impidiendo que la periferia retenga los frutos de su propio avance tecnológico. En opinión de la CEPAL, el comercio internacional no solo perpetúa la asimetría entre el centro y la periferia, sino que también la profundiza.
A partir de este análisis se elaboraron los planes de industrialización por sustitución de importaciones (ISI); es decir, la transformación de la estructura productiva por medio de la sustitución de manufacturas importadas por otras de producción nacional. Ello trajo consigo la aplicación de políticas proteccionistas, con el objeto de permitir el desarrollo de las industrias nacionales sin la competencia de las empresas extranjeras. Se sostenía que la ISI superaría las restricciones del desarrollo hacia afuera, y no solo eso, sino que también fortalecería a los sectores medios y bajos de cada sociedad.
El desarrollo hacia fuera debía mantenerse en funcionamiento, ya que las exportaciones de bienes primarios debían proveer de las divisas necesarias para la ISI.
La solución no estaba en crecer a expensas del comercio exterior, sino de saber extraer, de un comercio exterior cada vez más grande, los elementos propulsores del crecimiento económico.
Estas políticas se aplicaron en América Latina durante el período de entreguerras y durante las décadas de los cincuenta y sesenta. Sin embargo, no se consiguieron los efectos deseados, ya que si bien se produjo la industrialización de estos países, ello no supuso la salida del subdesarrollo, debido a que no se tuvieron en cuenta los problemas de balanza de pagos y de inflación, y el poder de las empresas transnacionales. Este fracaso da origen a la teoría de la dependencia.
b) Segunda etapa: teoría de la dependencia
Esta etapa se inicia a mediados de los sesenta como alternativa a la anterior. Entre los principales autores se encuentran Fernando Henrique Cardoso, Osvaldo Sunkel, Celso Furtado, y Aníbal Pinto.
La versión estructuralista de la dependencia acepta la posibilidad que exista desarrollo en la periferia, si bien sería un desarrollo dependiente asociado, es decir, podría producirse la industrialización y un cierto desarrollo de la periferia pero éste estaría siempre vinculado al dinamismo y necesidades del centro. Dicho sistema de relaciones internacionales se traslada al interior de los países y crea relaciones de dependencia entre distintas regiones, sectores y clases sociales, de esta forma viene a ser reforzado por otras clases de dependencia no – económicas como es el caso de la dependencia intelectual, cultural y tecnológica.
Dentro del grupo dependentista se manifiestan algunas diferencias al destacar distintos aspectos de la dependencia.
Para Sunkel la expresión clave es “desintegración nacional”, para Furtado se trata de “patrones dependientes de consumo” mientras que para Cardoso es un “desarrollo dependiente asociado”.
Cardoso y Faletto analizan la relación cambiante entre los factores internos y externos que han determinado el proceso de desarrollo en América Latina. Intentan demostrar como los desarrollos internos se vinculan a los cambios externos y como el sistema mundial incide de manera diferente en los distintos países. Esta interacción entre los elementos internos y externos conforma el núcleo de la caracterización que hacen de la dependencia.
No consideran la dependencia como una simple variable externa, ya que no derivan la situación sociopolítica nacional interna de la dominación externa. Aunque los límites para maniobrar están en gran medida regulados por el sistema mundial, la particular configuración interna de un país determina la respuesta específica a esos mismos eventos externos. De este modo, no ven la dependencia y el imperialismo como el lado interno y el lado externo de una sola moneda, quedando el lado interno reducido a un simple reflejo del externo; sino que conciben la relación entre las fuerzas internas y externas formando un todo complejo al explorar las interconexiones entre estos dos niveles y las maneras como se encuentran entretejidos.
Esta concepción condujo a muchos países a una serie de políticas de desarrollo autocentrado, basadas en la potenciación del mercado interno y en la búsqueda de un desarrollo tecnológico e intelectual autóctono; sin embargo, en este período la financiación del desarrollo vino de la mano de la deuda externa, muy barata por aquel entonces pero que acabaría generando grandes problemas en los ochenta.
c) Tercera etapa: neoestructuralismo
En los ochenta se produjo un redireccionamiento tendiente a moderar el discurso, aprovechando y defendiendo las posibilidades de interdependencia, proceso que culmina con la reformulación de esta teoría, que origina el neoestructuralismo, con la publicación de la “Transformación productiva con equidad (TPE)” a principios de los noventa.
La “TPE” pretende crear nuevas fuentes de dinamismo que permitan alcanzar algunos de los objetivos de una nueva concepción de desarrollo basada en crecer, mejorar la distribución del ingreso, consolidar los procesos democratizadores, adquirir mayor autonomía, crear las condiciones que detengan el deterioro ambiental y mejorar la calidad de vida de toda la población; para ello competitividad, tecnología, educación, relaciones industriales, integración supranacional y estabilización macroeconómica son elementos claves.
En esta publicación, de carácter institucional, pero coordinada e inspirada por Fernando Fajnzylber, se planteó la necesidad de un patrón regional de crecimiento basado en un proceso de industrialización, pero con miras a la inserción internacional y no al mercado interno.
La industrialización continúa siendo vital, pues en el sector que produce, se generan bienes portadores y difusores del progreso técnico, elemento esencial que propende a una mayor productividad y a una mayor tasa de crecimiento.
En su vertiente exterior, se asienta en la idea de interdependencia, de forma tal que en la medida en que América Latina avance en la senda de una transformación ganará legitimidad, credibilidad y eficacia como interlocutor válido en el diseño de un nuevo orden económico internacional. Y en la medida en que se reactiven las economías y se desarrolle la integración regional aumentará el poder de negociación frente a terceros.
El acento estructuralista sobre los cuellos de botella del lado de la oferta, es aún una característica central del análisis neoestructuralista. En esta etapa – al igual que en el estructuralismo desarrollista – la condición de subdesarrollo se explica por factores estructurales endógenos y sociopolíticos.
Al mismo tiempo que reconoce los aportes importantes del estructuralismo desarrollista, toma en cuenta las insuficiencias de las políticas de desarrollo de inspiración estructuralista experimentadas en la región durante tres décadas: un pesimismo exagerado en relación a las posibilidades de exportación, confianza excesiva en las virtudes de la intervención del Estado en la economía, la negligencia de los aspectos monetarios y financieros, y la subestimación de la necesidad de un ajuste a corto plazo de la economía.
Consideran la ISI como una etapa inicial necesaria del proceso de desarrollo. No obstante, piensan que este proceso ha sido mantenido demasiado tiempo y que es el momento de sacar provecho de la capacidad industrial creada por medio de la estrategia de la sustitución. Reconocen que se debe pasar a la segunda etapa, la de exportación de productos no tradicionales.
En cuanto al horizonte temporal de los ajustes, en este período ya no sólo se focalizan en los ajustes de carácter estructural, sino que también plantean que es necesario preservar los equilibrios macroeconómicos y velar sobre la coordinación entre el corto y el largo plazo, la concertación entre los sectores público y privado y la construcción de una estructura productiva local que implique mayor igualdad en la distribución.
Los esfuerzos actuales de estabilización y de integración supranacional pueden considerarse como ejemplos, aunque incompletos de la “TPE”; tal es el caso de los países del MERCOSUR, de la integración de México en el NAFTA y la situación chilena.
Conclusiones
La liberalización financiera fue presentada a América Latina como la respuesta a estrategias ineficientes asociadas a la protección comercial y los altos niveles de intervención estatal y también como la forma de aprovechar las ventajas de la globalización. Las reformas fueron aplicadas, pero no generaron los resultados esperados, produciendo cada vez mayor insatisfacción.
Si bien la inversión extranjera directa (IED) y el comercio se han incrementado, esto no se refleja en indicadores de crecimiento, y mucho menos de desarrollo.
Como consecuencia directa de esta dinámica, las tensiones distributivas se agravan, y las disparidades de ingreso continúan acentuándose.
En la actualidad, el neoestructuralismo no sólo tiene en cuenta los problemas concernientes al desarrollo, sino que también le da importancia al crecimiento y a la inflación, que habían sido dejados de lado por el estructuralismo desarrollista y dependentista. Además se le da una importancia relevante a los movimientos internacionales de capital y su influencia sobre los ciclos económicos, realizando la recomendación de mantener tipos de cambios competitivos para insertarse en los mercados internacionales.
Es claro que el proceso de globalización ha intensificado las diferencias norte – sur, no sólo por la creciente brecha en los niveles de ingreso y el mayor poder de los países desarrollados junto a las grandes empresas multinacionales, sino por la competencia existente entre los países subdesarrollados para captar las IED, en una época de movilidad del capital, lo que debilita aún mas el rol de la periferia, y refuerza la supremacía del centro.
En términos macroeconómicos es más importante aislar la economía de grandes inestabilidades, que controlar la inflación, ya que la volatilidad del crecimiento genera una alta subutilización promedio de la capacidad productiva instalada, que reduce la productividad y, por ende, afecta adversamente la inversión.
Por último, uno de los pilares de esta renovada corriente es la de integración supranacional: las economías subdesarrolladas no sólo deben industrializarse para sustituir importaciones, sino que deben hacerlo con miras a exportar bienes no tradicionales, en especial, manufacturas. Esto plantea un nuevo desafío, ya que exige un elemento adicional que no se encontraba presente en el proceso sustitutivo: la competitividad. Para que la industrialización constituya el motor eficaz del desarrollo económico global, se debe mejorar la integración regional.
En este contexto, la “agenda del desarrollo” tiene como principal objetivo completar la integración supranacional entre los países de la región, aunque se han dados pasos importantes con la asociación de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú, junto a la adhesión de Venezuela en 2006 como socio pleno.
La captación de las inversiones es uno de los objetivos centrales del MERCOSUR. En un escenario internacional tan competitivo, en el cual los países se esfuerzan en brindar atractivos a los inversores, la conformación de la unión aduanera es una “ventaja comparativa” fundamental, pues otorga un marco muy propicio para atraer a los capitales. Sólo resta esperar que estos capitales permitan a estas economías a salir del subdesarrollo, pero dicho proceso depende de muchos factores económicos, políticos y sociales de la región, que deben ser resueltos en el corto plazo.
