La Organización de Estados Americanos (OEA) buscó revitalizarse, aunque la cita de junio en Cochabamba fue complicada debido a la tensión entre Bolivia y Chile. Por otro lado, Perú asumió en 2012 la presidencia pro témpore de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y organizó en Lima una cumbre con los gobernantes del bloque.
Esta síntesis de la agenda de la integración en la región puede darnos una clara perspectiva del rol fundamental que hoy por hoy tienen dichos procesos en América Latina.
Y la relevancia de los mismos, no está dado sólo, como tiende a pensarse, por motivos políticos, sino que tienen un fuerte (y vital) lazo con el desarrollo, tanto económico como social. Es un motor potencial de crecimiento, generación de empleo y desarrollo, porque ayuda a los países a superar las desventajas del tamaño limitado de sus mercados, contribuye a atraer inversión extranjera directa (IED) y actúa como plataforma para la cooperación funcional y la generación de bienes públicos regionales entre los países participantes.
En un mundo globalizado e interdependiente en que las economías de escala tienen una importancia crítica para mantener la competitividad, un mayor mercado integrado no sólo ofrece una escala de eficiencia más adecuada para las empresas locales, sino que también apoya el desarrollo de cadenas de valor regionales y una absorción y desarrollo más eficiente de tecnologías. Sin embargo, una integración efectiva necesita de una voluntad política sostenida tanto de los agentes nacionales participantes como de un tamaño óptimo de las economías y debe estar dotada de una arquitectura institucional eficiente para lograr la visión compartida de la integración.
En este contexto, el objetivo del presente artículo es analizar la importancia de los procesos de integración regional en el desarrollo. En primer lugar se presentará una breve reseña de la evolución de la integración en América Latina, luego se analizarán los nuevos impulsores de esta nueva etapa en dichos procesos. A continuación se examinarán las claves para la consolidación de los acuerdos, y que no solo queden en propuestas de carácter político, sino que puedan canalizarse en pos de fomentar el desarrollo económico y social de la región. Por último se presentarán las consideraciones finales, en las que se expondrán los avances realizados hasta la actualidad pero también los puntos pendientes, y una serie de recomendaciones para llevarlos a cabo.
EVOLUCIÓN DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA LATINA
El modelo de integración de finales del siglo XX, el cual se caracterizó por la liberalización comercial y la orientación al mercado en detrimento del Estado, representó una ruptura estructural importante con el pasado, en el marco del Consenso de Washington1. El modelo de sustitución de importaciones introducido a partir de la década de los 50 fue reemplazado por un modelo de libre comercio y mayor orientación al mercado.
En este contexto, debe destacarse que si bien durante la década de los 90, la geometría de integración se expandió, la misma tuvo un creciente hincapié en acuerdos Norte-Sur. No obstante, también hay que considerar que comenzar a gestarse nuevos acuerdos Sur-Sur en la región, y las instituciones subregionales de integración fueron complementadas por los países con una cooperación funcional que pasó a formar parte de la agenda de integración.
Estas transformaciones en las relaciones comerciales dieron lugar a una fuerte reducción en los aranceles y la mayoría de los derechos arancelarios de la “nación más favorecida” se redujeron de un promedio superior al 40% a cerca del 10% a finales de la década de los años 90 y los aranceles preferenciales disminuyeron aún más. Desde comienzos del nuevo siglo, en tanto, el empeño puesto en la región, en términos de integración es aun mayor. Si bien los grandes bloques como el Mercado Común del Sur (Mercosur) o la Comunidad Andina de las Naciones (CAN) ya se encontraban constituidos, la voluntad de los países en afianzar dichos lazos se ha incrementado, no solo fortaleciendo los espacios institucionales ya existentes, sino creando nuevos espacios, más abarcativos. Muestra de ello son la Unasur, y más recientemente, la Celac.
Finalmente, los Estados parecen haber comprendido la importancia de la integración regional, tanto en el crecimiento como en el desarrollo, no sólo para los países, sino para toda la región.
CAMBIOS GLOBALES E IMPULSORES DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL
Si bien la voluntad de los países en profundizar la integración regional en América Latina ha jugado un rol importante, es necesario destacar que esto ha tomado un importante lugar en las agendas de los países debido a una serie de impulsores de los procesos integracionistas, tanto de carácter interno como externo. Estos generan un nuevo contexto en el que, las “viejas” relaciones ya no tienen espacio.
1· Mayor preponderancia del sector privado
Los capitales privados ingresan en los procesos de integración, articulados en cadenas de valor regional en la integración, frente a las experiencias previas en las que las iniciativas eran exclusivamente públicas. Tal es así que la región fue testigo relativamente reciente del nacimiento, crecimiento y consolidación de las “multilatinas”, firmas multinacionales a nivel latinoamericano, las cuales expandieron sus operaciones también a nivel global a partir de experiencias inicialmente intrarregionales.
2· Nuevos e importantes competidores a escala global
El surgimiento de la competencia y mercados asiáticos, especialmente China, expone las limitaciones de las iniciativas de las integraciones hacia el interior de la región. En este contexto, basta con citar cifras de los últimos años para conocer la importante preponderante que “juegan” los mercados asiáticos en el comercio, tanto mundial, como con América Latina. En 2010, Asia representó un 26% de las importaciones en América Latina y, particularmente, China se ha convertido en el socio principal de un número notable de países de la región, entre los que destacan Brasil, Chile y Perú, compitiendo con las manufacturas de la región, no sólo en su territorio sino también en los mercados de exportaciones tradicionales para América Latina y el Caribe. Paralelamente, China se ha convertido en mercado para las exportaciones sudamericanas de productos primarios, especialmente minerales y energéticos, pero también alimentos, entre los que destaca la soja. A este dinamismo comercial iniciado a principios de siglo le ha sucedido la inversión financiera china a partir de 2005, especialmente centrada en el sector energético y en la construcción de infraestructura.
3· Nuevos determinantes de la competitividad global
La misma esta cada vez mas determinada por costos no tradicionales del comercio, tales como los costes de transporte y logística, las normas privadas de acceso a los mercados o la conectividad e interoperabilidad de las redes de telecomunicaciones. Dado que los aranceles, costos tradicionales del comercio disminuyeron drásticamente durante la década de los 90, estos ya no representan un componente importante de los costos del producto final. Es por eso que se aconseja que los esfuerzos para fomentar la integración y el comercio estén dirigidos tanto hacia costes de transporte y logísticos, como a la adaptación a los nuevos estándares comerciales de los países importadores, como son las regulaciones ambienta les, orgánicas y también de derechos sociales de los productores que exigen tanto los Estados como las empresas privadas que venden estos productos.
4· Distribución asimétrica de los costos y beneficios
Esto obra en detrimento del consenso a favor e una mayor integración económica entre los países participantes. Así como la generación de valor y riqueza es el eje fundamental, la distribución equitativa también lo es.
Dentro de la región, el FOCEM (Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR) es la experiencia más destacada para financiar proyectos en beneficio de las economías menores del MERCO SUR. Operativo desde 2006, constituye el primer instrumento financiero del bloque y de la región con el objetivo de contribuir a la reducción de las asimetrías y está integrado por contribuciones financieras no reembolsables de los Estados Partes con un monto total acumulado de 400 millones de dólares.
Los objetivos del Fondo son: promover la convergencia estructural; desarrollar la competitividad; promover la cohesión social, en particular de las economías menores y regiones menos desarrolladas; y apoyar el funcionamiento de la estructura institucional, así como el fortalecimiento del proceso de integración.
5· Nueva institucionalidad
Esta es más flexible que en etapas anteriores, impulsada por los países de acuerdo a sus necesidades y visión estratégica de la integración. El mapa institucional de la integración ha variado sustancialmente y ahora a los bloques tradicionales no sólo se le superpone la maraña de acuerdos comerciales bilaterales y subregionales, sino también plataformas de integración regional y global.
CONSOLIDACIÓN DE LOS PROCESOS INTEGRACIONISTAS
El punto clave para la región en la próxima década es que puedan cerrar estas brechas de integración me diante la inversión simultánea políticas y marcos regulatorios y la inversión física. La región invirtió con éxito en las políticas y regulaciones de la integración a partir de la firma e implementación de los tratados comerciales, pero no fue capaz, en un contexto de restricciones fiscales, de bajar los otros costos (no tradicionales) del comercio a partir de la correspondiente inversión física de la integración. Esta inversión simultánea podría ofrecer importantes retornos económicos, ya que el valor estratégico potencial del mercado de la región es probable que aumente con el tiempo. Si, como se prevé, los países de la región mantienen una tasa de crecimiento del 5% durante los próximos años –tasa muy superior a las de las economías industrializadas– la importancia del comercio con los países en desarrollo, incluidos los de la región, aumentará gradualmente.
Los flujos comerciales intra-hemisféricos han contribuido considerablemente a la recuperación de las exportaciones regionales después de la crisis financiera. Si bien el aumento del comercio intrarregional, en sí, podría tener un efecto favorable, los beneficios a largo plazo pueden ser mucho mayores si la integración regional se pone en el contexto de la integración global. La mayoría de los países de América Latina y el Caribe exportan la mayor parte de sus manufacturas a los mercados de la región. Una integración más profunda tiene importancia estratégica, pues contribuiría a equilibrar la demanda en Asia, que está centrada principalmente en los productos básicos y, por lo tanto, promovería los sectores de la economía más sofisticados y reduciría la exposición frente a la volatilidad de la relación de intercambio. Por otro lado, las cadenas de valor integradas en el ámbito regional, las corrientes transfronterizas de capital y el intercambio de conocimientos, y un uso más eficiente de la infraestructura de transporte y energía, pueden impulsar la productividad y la capacidad a largo plazo de la región para competir en los mercados mundiales.
No obstante, debe considerarse que los altos costos de la energía representan un impedimento para las actividades de promoción y la competitividad internacional.
La integración física de las redes eléctricas, la armonización regulatoria de los mercados energéticos y el fortalecimiento de capacidad regional de generación pueden contribuir a una mayor eficiencia y seguridad energéticas.
Asimismo, otro punto relevante a tener en cuenta es que el cierre de la brecha digital invirtiendo en banda ancha para la conectividad. Según las estimaciones internacionales, por cada aumento del 10% en la penetración de la banda ancha se puede esperar un crecimiento adicional de 1,3 puntos básicos, debido a incremento en la productividad de los factores productivos. Por lo tanto, es un punto de suma importancia al tener en cuenta en el momento de asignar recursos, ya que los retornos parecen ser mayores que el de otras inversiones.
CONSIDERACIONES FINALES
La integración regional y global es un motor potencial para el crecimiento, la generación de empleo y el desarrollo porque ayuda a los países a superar las desventajas del tamaño limitado de sus mercados, contribuye a atraer inversión extranjera directa (IED) y actúa como plataforma para la cooperación funcional y la generación de bienes públicos regionales entre los países participantes. Sin embargo, una integración efectiva necesita de una voluntad política sostenida tanto de los agentes nacionales participantes como de un tamaño óptimo de las economías y dotada de una arquitectura institucional eficiente para lograr la visión compartida de la integración.
Para potenciar la integración y hacer frente a los retos y oportunidades que ofrece el camino recorrido por la región y por estos nuevos impulsores, está emergiendo una agenda caracterizada por iniciativas de convergencia de los tratados comerciales y sus correspondientes reglas de origen con el objetivo de reducir los costes en los que incurren las empresas para operar en los mercados globales, cada vez mas competitivos, y adaptarse a los nuevos estándares medioambientales y sociales y también por plataformas de cooperación funcionales centrales en la integración física para reducir los costes de transporte y logística, y también para la producción de bienes públicos regionales que ofrecen soluciones colectivas más eficientes que las individuales.
No obstante, aunque la integración puede ser una herramienta para superar las desventajas asociadas a la pequeña escala de una economía, las dotaciones similares de recursos y tecnología implican que las ventajas comparativas de los países tiendan a superponerse y que una parte importante de su comercio deba ser con terceros países. La geometría de la integración moderna debe considerar, pues, otros factores distintos a la lógica política subyacente de algunos bloques de integración tradicionales de América Latina y el Caribe, y debería tener en cuenta elementos tales como el fortalecimiento institucional, la promoción de políticas para conectarse con la economía mundial, la promoción de corredores transnacionales sostenibles de transporte, la facilitación de la integración de cadenas de valor transfronterizas y la promoción de iniciativas incluyentes que tengan en cuenta las asimetrías sociales y territoriales en el acceso a los activos y a los servicios.
Y, finalmente, la integración necesita construir una arquitectura institucional eficiente para alcanzar la visión compartida. Generalmente, los costes y beneficios de la integración se producen con asimetrías temporales. Los costes del ajuste a la integración se materializan en el corto plazo, mientras que los beneficios se cosechan a más largo plazo, cuando la integración finaliza el proceso de transformación estructural y de adaptación regulatoria. Por ello, es preciso que las instituciones supranacionales y sus contrapartes nacionales promuevan el interés colectivo regional a largo plazo, asegurando que la integración no quede frustrada por consideraciones de economía política de corto plazo que, generalmente, representan los cuellos de botella principales para el avance de las iniciativas de integración. Al mismo tiempo, las iniciativas de integración deben basarse en un sistema estable y previsible de normas, derechos y obligaciones comunes y en mecanismos de aplicación que garanticen la solución rápida, inapelable y fiable de diferencias.
